aggiornato 7 giugno 2023
Nessun cedimento sui controlli, solo la necessità di sveltire le procedure del Pnrr nella logica della crescita. E con la logica dei tavoli tardivi non si cresce.
I vincoli temporali imposti dal Pnrr richiedono l’adeguamento delle forme di controllo, anche giurisdizionale, continuando a garantire che le risorse pubbliche, soprattutto se di provenienza comunitaria, siano ben spese, nell’interesse di tutti i cittadini. Il governo necessita, perciò, di introdurre riforme meditate e meglio se condivise con la magistratura contabile, anzi, ci si sarebbe atteso di ragionare sulle opportune proposte provenienti da questa, invece degli appelli al principio di autonomia e indipendenza della magistratura.
Definizione della Corte dei conti
La Corte dei conti è l’organo di rilevanza costituzionale che svolge funzioni di controllo e giurisdizionali nelle materie di contabilità pubblica nonché amministrative e consultive. L’attività di controllo garantisce la corretta gestione della spesa pubblica. Oltre a ciò la corte fornisce pareri sia a governo e parlamento che agli enti locali che ne facciano richiesta.
Di cosa si occupa
Il controllo di legittimità e il controllo sulla gestione. La corte dei conti svolge sia attività di controllo che giurisdizionale.
Per quanto riguarda le funzioni di controllo l’articolo 100 della costituzione prevede che la corte produca una valutazione preventiva sulla legittimità degli atti del governo e una successiva sulla gestione del bilancio dello stato. È previsto inoltre un controllo sulla gestione finanziaria degli enti cui lo stato contribuisce in via ordinaria. Il controllo di legittimità serve ad assicurare che un atto o un’attività siano conformi alla legge.
Il controllo sulla gestione serve invece a verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa rispetto agli obiettivi posti dalla legge.
Relativamente alle funzioni giurisdizionali invece l’articolo 103 della costituzioneassegna alla corte la competenza nelle materie di contabilità pubblica ovvero in materia di responsabilità amministrativa e contabile. La corte infine ha giurisdizione anche in materia di pensioni.
La legge 20/1994 ha attuato un’ampia riforma delle funzioni di controllo della corte. Da un lato infatti sono stati ridotti gli atti sottoposti al controllo preventivo di legittimità, limitati a quelli fondamentali del governo. Dall’altro è stato esteso a tutte le amministrazioni pubbliche il controllo successivo sulla gestione e sul patrimonio, incluse le gestioni fuori bilancio e quelle dei fondi di provenienza europea. Inoltre è stato affidato alla corte anche il compito di verificare il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione.
La Corte dei Conti non attua un sindacato di merito
Analizzando la varietà di compiti che la costituzione e le leggi attribuiscono alla corte, come sono aumentati, ad esempio con il controllo sul rispetto dei principi di bilancio anche a comuni, province, città metropolitane e regioni, ne scaturisce una duplice funzione: organo statale di controllo e organo giurisdizionale.
Sotto questo profilo, un autorevole studioso nonché ex membro della corte come Aldo Carosi ha però osservato che l’intervento della Corte dei conti in questo settore si limita ad un controllo di legittimità sugli atti presentati. Si punterebbe quindi più alla correttezza formale dei bilanci che non ad una effettiva valutazione delle performance. Una tendenza in parte dovuta anche ai vincoli stabiliti a livello europeo con il patto di stabilità e crescita (sospeso a causa dell’emergenza coronavirus). Sotto questo profilo Carosi sottolinea che sarebbe opportuno anche un sindacato di merito (che sarebbe ben visto, ma senza allungare ancora i tempi dei controlli).
La sua indipendenza, in particolare riguardo alle nomine da parte del governo
L’esecutivo può proporre la nomina del presidente e, previo parere del consiglio di presidenza, una quota di membri della corte: quattro membri scelti dal parlamento (2 per aula) ed eletti a maggioranza assoluta. La Corte Costituzionale non vi ha ravvisato criticità, tuttavia, essendo inverosimile che l’organo politico vada a nominare un magistrato non in sintonia con i suoi orientamenti politici, sarebbe auspicabile l’abrogazione delle disposizioni relative alle nomine governative e una distinzione più organica tra la funzione di controllo e quella giurisdizionale.
L’art. 103 Cost. attribuisce alla giurisdizione della Corte dei Conti “le materie di contabilità pubblica e le altre (materie) specificate dalla legge”. Si può ritenere, come no, che occorra comunque la mediazione della legge a specificare in quali casi si sia in presenza di contabilità pubblica devoluta alla giurisdizione della Corte.
In estrema sintesi, per andare al quesito posto nei giorni nostri, il governo non può limitare la Corte dei conti; ma nemmeno la Corte dei conti non può limitare l’obiettivo principale che ha il governo. Le opposizioni hanno avuto modo di fare il consueto ostruzionismo. In particolare, le domande che ci si deve porre sono se i tempi dei controlli concomitanti vanifichino le politiche del governo o se l’abolizione del controllo concomitante limiti (non metta a rischio) il sistema di tutele poste a presidio della sana e corretta gestione delle risorse pubbliche. Una breve scansione dei fatti.
L’esecutivo ha presentato un emendamento volto a sottrarre le spese del Pnrr al controllo concomitante della Corte dei Conti. Tuttavia, la Corte dei conti è un organo di rilievo costituzionale il cui potere non può essere limitato dal governo. Attenzione, al contrario degli organi costituzionali, gli organi di rilievo costituzionale non prendono parte alla cosiddetta funzione politica, quindi non partecipano direttamente alle finalità perseguite dallo Stato e indicate nella Costituzione, ma sono d’ausilio alla realizzazione di quei fini. Gli organi di rilievo costituzionale contribuiscono a determinare l’ordinamento democratico e sono anche detti organi ausiliari. A differenza degli organi costituzionali, però, non sono indefettibili, potendo anche essere soppressi con legge di revisione costituzionale.
Pur essendo previsti ed elencati dalla Costituzione, quest’ultima opera un rinvio alla legge ordinaria per ciò che riguarda l’organizzazione, le strutture, e le rispettive funzioni degli organ
L’emendamento Ciriani: “Controllo non può bloccare le opere”
Tra gli emendamenti al dl P.A. esaminati dalle commissioni Affari Costituzionali e Lavoro della Camera, uno riguarda il “controllo concomitante”, cioè, il controllo in corso d’opera, sui progetti del Pnrr da parte della Corte dei Conti (una sorte di potere di cogestione, è stato detto) e un altro la proroga di un anno del cosiddetto scudo erariale, al 30 giugno 2024, che limita la possibilità di contestare il danno erariale solo ad alcuni casi più rilevanti. Le tensioni con la Corte dei conti erano scoppiate all’inizio di maggio, quando la sezione di controllo concomitante aveva certificato il “ritardo ormai consolidato” nell’aggiudicazione di alcuni appalti. Per completezza e per comprendere il valore dell’opposizione, negli ultimi dodici anni non è stato attuato nessun “controllo concomitante”, mentre – come è stato sottolineato dal ministro gli Affari Europei, Coesione, Sud e Pnrr Raffaele Fitto, ora, i dati che guardano nel governo, mostrano che su “47 delibere” del collegio “44” sono state sul Pnrr, senza considerare che il governo Draghi alla Corte ha affidato un “controllo successivo” sui fondi del Pnrr.
La nota di replica dei magistrati contabili: Muro contro muro
“L’Associazione Magistrati della Corte dei conti manifesta sconcerto e stupore in merito alle possibili e prossime iniziative del Governo, riportate dagli organi di stampa, volte a ridurre gli ambiti di competenza della magistratura contabile sul fronte del controllo concomitante e a prorogare di nuovo e inopinatamente il cosiddetto ‘scudo erariale’, introdotto nel 2020, ormai in scadenza”. Lo afferma in una nota l’Associazione Magistrati della Corte dei conti in seguito alle notizie riportate da diversi mezzi di comunicazione.
“L’Associazione, in accordo con i vertici della Corte dei conti, ha sempre mostrato disponibilità al dialogo affinché potessero essere introdotte riforme meditate, frutto di una pacata riflessione, per adeguare le forme di controllo, anche giurisdizionale, alle sfide attuali e, allo stesso tempo, garantire che le risorse pubbliche, soprattutto se di provenienza comunitaria, siano ben spese, nell’interesse di tutti i cittadini”.
“Il controllo concomitante – notano i magistrati contabili – è stato istituito ai sensi dell’articolo 22 del dl n. 76/2020 con il chiaro intento di accelerare gli interventi di sostegno e di rilancio dell’economia nazionale e non di esserne un freno. La norma temporanea dell’art. 21 dello stesso decreto (‘scudo erariale’) ha aperto uno spatium di impunità che va a vantaggio del funzionario infedele e di chiunque sperperi le risorse pubbliche”.
“L’Associazione ribadisce sin d’ora con forza la preoccupazione per tali possibili iniziative estemporanee, gravemente lesive del principio di autonomia e indipendenza della magistratura, e ripropone l’invito al Governo ad istituire un tavolo di confronto sulle riforme, ritenendo che lo sviluppo del Paese passi attraverso la costruzione di un percorso di legalità, nel quale ciascuno è chiamato a svolgere il proprio ruolo, nel rispetto delle reciproche attribuzioni”, conclude la nota.
L’opposizione, come di consueto, si pone l’unico obiettivo di ostacolare l’azione del governo. È il loro modo per garantirsi lo scranno. Il governo, invece, deve rivedere i passaggi intermedi, garantire la trasparenza nella rendicontazione dei risultati raggiunti ed eventualmente sostituire i progetti che si sono dimostrati irrealizzabili entro giugno 2026, certo, evitando che l’irrealizzabilità non sia dovuta a ridondanti procedure di controllo.
6 GIUGNO 2023, La Camera ha approvato
La Camera ha approvato la fiducia al governo sul decreto legge sul rafforzamento della Pubblica amministrazione con 203 voti a favore, 34 contrari e tre astenuti. Nel testo è contenuto un emendamento del governo che limita i poteri di vigilanza della Corte dei conti sull’attuazione del Pnrr, abolendo il “controllo concomitante” sulla spesa dei fondi del Piano (uno strumento attivabile “in itinere” su richiesta delle Commissioni parlamentari) e prorogando fino a giugno 2024 lo “scudo erariale” adottato durante l’emergenza pandemica (decreto Semplificazioni del 2020) che limita la responsabilità contabile da condotte attive ai soli casi di dolo, escludendo i casi di condotte commissive gravemente colpose, tenute da soggetti sia pubblici che privati, quindi, riducendo di fatto la tutela della finanza pubblica. Non sono in gioco le funzioni della magistratura contabile, ma la tutela dei cittadini”, notano i magistrati. Che sottolineano come “la conferma dello scudo erariale, in assenza del contesto di emergenza pandemica nel quale è nato”, impedisca “di perseguire i responsabili e di recuperare le risorse distratte, facendo sì che il danno resti a carico della collettività. Le norme sono state criticate dalle opposizioni, dalla magistratura contabile e dalla Commissione europea, che venerdì scorso ha avvertito che l’attuazione del Piano richiede “un sistema di controlli efficace” (frase apparentemente sibillina).
Le polemiche politiche strumentali non risolvono il problema di non rallentare l’impiego delle enormi risorse finanziarie del Pnrr
Da MicroMega, leggendo Michele Marchesiello, 6 Giugno 2023
… La falsa rappresentazione. La Corte dei conti viene erroneamente considerata e indicata come una delle numerose “autorità indipendenti” istituite anche nel nostro Paese come enti di natura amministrativa posti a tutela di determinati settori sensibili. Queste autorità non sono organi di carattere giurisdizionale, ma amministrativo, anche se dotati di una particolare autonomia e di sostanziale indipendenza. La Corte dei conti è invece un organo di rilevanza costituzionale (artt.100 e 103 Cost.), dotato di funzioni d controllo e giurisdizionali e di una specifica Procura. In conseguenza, la Corte è contraddistinta – al pari delle altre magistrature – da autonomia e indipendenza assolute.
Si discute se i rapporti tra Esecutivo e Corte dei conti devono svolgersi al livello costituzionale e non sono suscettibili di intese da raggiungersi attraverso l’istituzione di appositi “tavoli”.
La violazione di questo principio intaccherebbe direttamente la separazione dei poteri (esiste ancora dopo lo scandalo C.S.M.? ritengo di no) su cui si fonda lo Stato di dritto, quale noi siamo e avremmo voluto continuare ad essere.
La funzione di controllo da parte della Corte è descritta al secondo comma dell’articolo 100 Cost.:
Articolo 100
Il Consiglio di Stato [cfr. art. 103 c.1] è organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nell’amministrazione.
La Corte dei conti [cfr. art. 103 c.2] esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito [cfr. art. 81 c.1].
La legge assicura l’indipendenza dei due Istituti e dei loro componenti di fronte al Governo [cfr. art. 108 c.2].
La Corte dei conti non è organo costituzionale, ma di rilevanza costituzionale. Non sarebbe consentito incidere con legge ordinaria o per decreto sui poteri di un organo costituzionale (ad esempio: escludendo dall’intervento della magistratura i reati commessi da pubblici ufficiali), se non passando attraverso una modifica della stessa Costituzione.
Punto secondo: la polemica sulla funzione di controllo esercitata dalla Corte dei conti pare fondata su una distinzione che, oltre a non essere nell’articolo 100 Cost., è in aperto contrasto con la funzione stessa. Nessun cedimento sul controllo “formale” che si colloca, per così dire, ai due estremi dall’azione amministrativa e contabile dello Stato o dei suoi enti (il momento iniziale e quello finale), ma i tempi del Pnrr escludono quello che si chiama “controllo contestuale”, da esercitarsi lungo l’intero arco del processo amministrativo. Michele Marchesiello cita un esempio paradossale: nel caso di un reato non “istantaneo”, sarebbe evidentemente assurdo escludere l’intervento del PM, per attendere che il reato si sia perfezionato, però, non spiega perché questo controllo non sia stato attuato da 12 anni.
Di quale equilibrio tra i poteri dello Stato si parla?
Dei due pregiudizi, o bias, di cui si avvalgono i sostenitori del diritto del Governo ad escludere il controllo contestuale da parte della Corte. Il primo pregiudizio si avvale dell’oggettivamente declinante buona reputazione della magistratura in genere, nel nostro Paese e in questo momento storico. La sinistra è cieca e dice: Il fatto che si siano manifestate disfunzioni e deviazioni anche gravi all’interno dei vari corpi giudiziari, rende necessari interventi anche drastici ma non consente di intaccare il valore costituzionale della loro autonomia e indipendenza, che li fa soggetti solo alla legge. Balle! Dopo l’eversione che ha mantenuto in carica il C.S.M. politicizzato, parlare di autonomia e indipendenza della Magistratura è delittuoso e non soltanto ridicolo. Qui, non si tratta di gridare al ‘governo dei giudici’, o ad un complotto per sovvertire in senso giustizialista l’equilibrio tra i poteri dello Stato, ma di prendere atto dell’eversione che ha subito la nostra democrazia quando il presidente Mattarella non ha attivato la procedura di scioglimento dell’art. 31 della legge 24 marzo 1958, n. 195.
Conclusione e proposte
In conclusione, serve un’azione governativa più libera da vincoli – i cosiddetti, fastidiosi “lacci e lacciuoli” – di carattere amministrativo e giurisdizionale oppure serve che gli organi di controllo attuino un maggiore equilibrio tra controlli e fluidità delle procedure.
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