1258.- NOTE CRITICHE SUL C.D. “PAREGGIO DI BILANCIO”

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La legge di revisione dell’art. 81 della Costituzione intitolata “Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale”, salvo qualche limitato accenno, non fu oggetto del dibattito politico, incentrato piuttosto sul processo di risanamento finanziario e di contenimento del deficit e del debito pubblico, a parole, in corso di faticosa attuazione per via di legislazione ordinaria. Dell’introduzione del c.d. principio del pareggio di bilancio in Costituzione si parlò con pressoché esclusivo riferimento agli impegni assunti dall’Italia in sede di Unione europea, al fine di garantire una ritrovata immagine di credibilità del sistema dei bilanci pubblici e del debito italiani al cospetto dei mercati finanziari. In questa sede ci si limiterà, invece, ad una rapida lettura dei contenuti del progetto di revisione costituzionale, inquadrandone altresì il significato normativo nel contesto del c.d. Fiscal compact3, trattato internazionale sottoscritto al di fuori del contesto dei trattati su cui si fonda l’Unione europea.

Sembrano comunque opportune due brevi premesse. Le osservazioni critiche che seguiranno non devono essere assunte quale obiezione all’indispensabile necessità di garantire una finanza pubblica in equilibrio e un debito sostenibile. Con la naturale conseguenza di ritenere necessarie azioni per la riduzione dell’ammontare del debito accumulato negli anni, unitamente a politiche di sostegno allo sviluppo funzionali al controllo di un adeguato livello del prodotto interno lordo. Elementi del resto assunti ormai anche in via di fatto – oltre che giuridicamente formalizzati in specifici impegni fin dall’entrata in vigore del Trattato di Maastricht – quali criteri di valutazione della affidabilità finanziaria del sistema pubblico dei singoli Paesi e di evidente strumentalizzazione ad opera dei movimenti speculativi nei mercati finanziari. In secondo luogo deve essere, altresì, chiaro che i contenuti della riforma costituzionale in corso di approvazione non sono direttamente funzionali agli scopi ora richiamati, contenendo piuttosto la disciplina di strumenti asseritamente necessari al fine del consolidamento dei risultati di risanamento finanziario che si presume debbano essere conseguiti nel frattempo e per via di legislazione ordinaria. La revisione dell’art. 81 della Costituzione italiana così come il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria hanno lo scopo di definire, quindi, regole di contenimento delle politiche economiche pubbliche, come si suol dire in questi casi, “a regime”, non implicando alcuna conseguenza immediata sul piano delle politiche di risanamento finanziario in corso nei vari Stati europei, se non sull’ineffabile piano della “psicologia dei mercati”.

Il progetto di revisione costituzionale introduce nel secondo comma dell’art. 81 della Costituzione italiana la seguente disposizione: “Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali”. Il successivo art. 5, comma 1, lett. d) del progetto di riforma, qualifica tali “eventi eccezionali” come: “gravi recessioni economiche, crisi finanziarie e gravi calamità naturali”4. Il portato normativo di questa disposizione pare introdurre, quindi, un divieto di indebitamento – salvi i casi, alle condizioni e con le procedure aggravate previste dal testo della legge di riforma – misura ben più pervasiva dell’obbligo di garantire l’“equilibrio tra le entrate e le spese” del bilancio dello Stato con cui si apre invece il primo comma del nuovo art. 81. L’ultimo comma della nuova disposizione rimette, comunque, ad una futura legge costituzionale la definizione della normativa di principio nel cui contesto una successiva legge, approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, dovrà provvedere a dare attuazione alla riforma. La legge di revisione costituzionale prevede, inoltre, tra le altre cose: a) la riconduzione della materia “armonizzazione dei bilanci pubblici” alla competenza esclusiva dello Stato5; b) una forte revisione dell’art. 119 Cost. con l’introduzione di ulteriori e gravi limiti all’autonomia finanziaria di Regioni6 ed enti locali; c) un ulteriore limite al ricorso all’indebitamento di tutti gli enti di autonomia con l’impegno di questi di concorrere, comunque, “alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni”7.

Ci si limiterà qui soltanto a sollevare alcuni interrogativi, in parte frutto della acritica ed affrettata stesura del testo della riforma. Ciò appare, del resto, evidente conseguenza della conclamata urgenza con cui si è dato avvio al progetto di revisione costituzionale sotto la forsennata pressione delle istituzioni europee, dei governi di alcuni Stati membri dell’UE, delle istituzioni finanziarie internazionali e dei mercati nella grave crisi di affidabilità del debito pubblico italiano durante i concitati mesi dello scorso autunno. E’ del tutto evidente, ad esempio, la polisemia dell’espressione “equilibrio tra le entrate e le spese” di cui al primo comma dell’art. 81, il che la rende in qualche misura adattabile alle differenti letture connesse alla discrezionalità delle politiche economiche a seconda della congiuntura. Ben maggiori problemi interpretativi porrà, invece, nella prassi applicativa la formula “ricorso all’indebitamento”9 di cui al secondo comma. E’ un riferimento specifico ai saldi di bilancio? Se sì, con quale declinazione? E’ possibile convenire di ridurne semanticamente il senso quale mero sinonimo di deficit ai sensi dei trattati europei e del Patto di stabilità e crescita? Dobbiamo ritenere che, a regime, la Costituzione italiana vieti il ricorso a soglie anche minime di deficit pubblico se non ai limitati fini e con le procedure di cui al nuovo secondo comma dell’art. 81? Il necessario ricorso alla maggioranza assoluta affinché, al fine di considerare gli effetti del ciclo economico o al verificarsi di eventi eccezionali, si possa procedere alla elaborazione di politiche di spesa pubblica anche se minimamente idonee a determinare un deficit di bilancio, inoltre, sottrae la disponibilità di questo fondamentale strumento di politica economica a qualunque maggioranza politica, a qualunque governo – salvi i benefici di un occasionale sistema elettorale ad ampio effetto maggioritario – implicando il necessario coinvolgimento di parte delle opposizioni anche solo per sfruttare gli effetti di una congiuntura economica particolarmente favorevole. A meno di non ritenere di voler riservare l’utilizzo di questo strumento a soli governi tecnici, o comunque sostenuti da maggioranze parlamentari bipartisan. Per tacere dei drammatici effetti che la riforma produrrà sull’autonomia finanziaria di Regioni ed enti locali, sembra quindi consolidarsi nel testo della Costituzione la scelta (di politica contingente) di eliminare dall’orizzonte del possibile la elaborazione di politiche espansionistiche anche in fasi congiunturali positive. Senza poterci, qui, peraltro impegnare in una disamina delle differenti teorie economiche in relazione agli effetti e ai possibili rimedi dell’intervento pubblico nell’economia nelle fasi congiunturali avverse10. Il recente appello al Presidente degli Stati Uniti di ben cinque premi Nobel per l’economia contro l’inserimento dell’obbligo del pareggio di bilancio in Costituzione per via dei gravi rischi di recessione e di contrazione del PIL, con conseguente avvitamento in una crisi di sostenibilità del debito pubblico, avrebbe però dovuto indurre ad assumere maggiori cautele prima di cristallizzare in un testo costituzionale gli effetti di una delle possibili dottrine economiche in materia di ruolo dello Stato e della spesa pubblica in economia, a quanto pare anche scarsamente condivisa11.

Tra l’altro il testo della legge di revisione costituzionale italiana nell’indicare il divieto, salve le già richiamate rare e modulate eccezioni, del ricorso all’indebitamento tout court si pone in linea distonica tanto con le analoghe iniziative assunte da altri Stati europei, quanto con le più recenti prescrizioni del Trattato contenente il c.d. Fiscal compact. Come è noto la legge di revisione della Costituzione francese non ha compiuto il suo iter e la procedura è attualmente bloccata in attesa dell’esito delle prossime elezioni presidenziali12. Ma anche il testo del nuovo art. 135 della Costituzione spagnola non si spinge a vietare acriticamente il ricorso all’indebitamento, né a fissare una soglia percentuale di deficit pubblico, indicando piuttosto l’obbligo di non “incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros” rinviando quindi, per la determinazione in dettaglio dei limiti di deficit strutturale ammissibile, ad una successiva legge organica. Questa formula consente, ad un tempo, un margine di manovra per le politiche espansionistiche nelle fasi in cui la stessa Unione europea dovesse consentirle, ponendo contemporaneamente la Spagna in una posizione di pari dignità con gli altri Stati membri quanto alle determinazioni di politica economica, alla sorveglianza sul debito pubblico e alla elaborazione di scelte di politica economica congiunturalmente aperte alla ipotesi di espansione del deficit a sostegno della crescita o a garanzia dei diritti fondamentali dei cittadini. Il disposto normativo del nuovo testo dell’art. 81 della Costituzione italiana, invece, pone un divieto di indebitamento che alla lettera non contempla analoghi margini di flessibilizzazione.

A fronte di una disciplina di bilancio che, nel testo originario della Costituzione e a prescindere dagli errori e dalla scarsa attenzione all’equilibrio dei saldi imputabili nel tempo al sistema politico, non comprometteva la scelta per un determinato modello sociale, l’attuale proposta di revisione determinerà radicali mutamenti nella forma di Stato, per i significativi riflessi che la scelta di costituzionalizzazione della opzione di politica economica implicata dalle formule normative richiamate determinerà sul sistema delle autonomie regionali e locali e sulla garanzia dei diritti fondamentali in effettiva condizione di eguaglianza. La gestione della crisi finanziaria mondiale e di sostenibilità del debito pubblico italiano, pur in fase di superamento grazie a politiche di bilancio finalmente rigorose e attente, viene pertanto assunta quale strumentale occasione per modificare a regime la forma di Stato ponendo le premesse giuridiche per il superamento, di fatto, dell’impianto sociale dell’economia di mercato.

L’altro fronte del processo di riforma della disciplina dei bilanci pubblici e degli strumenti di contenimento del debito è quindi rappresentato, come accennato, dalla stipula del c.d. Fiscal compact, il Trattato sulla Stabilità, sul Coordinamento e sulla Governance nell’Unione economica e monetaria. Si tratta, come è noto, di un trattato internazionale stipulato al di fuori dell’ordinamento giuridico dell’UE13 la cui entrata in vigore (indicata nel 1° gennaio 2013) è subordinata alla ratifica, non più di tutti, ma di soli 12 Stati contraenti14. Il sistema di procedure atte a contenere e correggere l’indebitamento dei singoli Stati aderenti all’Euro in una con l’abbattimento strutturale del debito pubblico eccedente la soglia massima del 60% rispetto al PIL è articolato in una serie di potestà, competenze e strumenti giuridici vincolanti per la cui declinazione si rinvia direttamente al testo dell’articolato15. Nel quadro di quanto già esposto con riferimento alle criticità del processo di revisione costituzionale in corso in Italia e proprio in considerazione della natura ad esso complementare di fatto assunta dal Trattato – seppur successivo all’avvio del richiamato procedimento di revisione costituzionale16 – qui ci limiterà ad indicare tre sintomi del superamento del principio di eguaglianza tra gli Stati membri dell’UE e della pari dignità formale, oltre che sostanziale, dei relativi sistemi di governo. Circostanza che appare in rottura del limite della “condizione di parità con gli altri Stati” al quale l’art. 11 della Costituzione italiana subordina le limitazioni di sovranità necessarie alla costruzione dell’ordinamento comunitario prima e dell’UE, successivamente.

L’art. 3 del Trattato fissa un limite percentuale di indebitamento sostenibile con una soglia positiva dello 0,5%. E’ ovvio che fasi congiunturali avverse e obbiettivi di abbattimento del livello di debito pubblico possono generare la necessità, giuridicamente vincolata già in applicazione del Patto di stabilità e crescita, di prevedere un bilancio pubblico addirittura in regime di avanzo primario. Ma alternativamente è possibile che la congiuntura suggerisca interventi di politica economica in regime di seppur minimo disavanzo, cosa appunto consentita dal Trattato ma impedita dal nuovo art. 81 della Costituzione italiana. L’indicazione di un valore di riferimento positivo di un eventuale disavanzo – pur sempre sostenibile – nel testo del Fiscal compact mette a disposizione di tutti gli Stati dell’area Euro17 uno strumento di intervento nell’economia a sostegno della crescita, di cui l’Italia intende invece privarsi – almeno a voler prendere sul serio quanto previsto dal nuovo secondo comma dell’art 81 Cost. – rinunciando ad un importantissimo elemento negoziale in sede di istituzioni europee a difesa delle proprie politiche pubbliche; e rinunciando altresì ad un fondamentale strumento di politica economica a sostegno della crescita dell’economia reale utile anche al fine di correggere la sproporzione tra debito pubblico e Prodotto interno lordo. In termini di confronto sul piano della crescita economica ciò significherà avere meno risorse disponibili rispetto agli altri Stati membri direttamente concorrenti. A ciò deve aggiungersi, proprio sul piano della eguaglianza formale, che l’art. 3, comma 1 lett. d) del Trattato, consente agli Stati membri che abbiano un debito pubblico inferiore alla soglia del 60% del PIL di spingere legittimamente il proprio deficit strutturale fino all’1%, con ciò aumentando anche giuridicamente il divario tra gli strumenti idonei a sostenere la crescita economica a disposizione degli Stati virtuosi rispetto a quelli a disposizione degli altri Stati; e consentendo un più forte differenziale di progresso economico e sociale che renderà ancora più significativo il tasso di diseguaglianza territoriale nel mercato interno. Diseguaglianza non compensata tra l’altro da adeguate politiche di spesa pubblica a sostegno delle aree depresse, che negli Stati unitari possono correggere i rischi di creazione di colonie interne a fronte di tassi di sviluppo economico difformi tra le diverse aree del Paese.

Terzo elemento di disparità tra gli Stati aderenti, l’art. 4 del Trattato impone agli Stati il cui ammontare di debito pubblico ecceda il limite del 60% del PIL di adottare politiche di risanamento che ne riducano il peso in ragione del differenziale tra effettivo ammontare del debito e il 60% del PIL in ragione di un ventesimo per ogni anno a partire dal 201318. La fotografia dei punti di partenza dei diversi Stati all’atto dell’entrata in vigore del Trattato determinerà, quindi, la disparità nelle chances di crescita in ragione della quantità di risorse che i diversi Stati dovranno matematicamente destinare all’abbattimento del debito, dato di mero fatto. Con ciò certificando la disparità nei diritti dei singoli Stati alla promozione di politiche anticongiunturali a sostegno della crescita, incrementandone la diseguaglianza economica e incentivando la differenza del tasso di sviluppo a vantaggio di alcuni Stati ma non di altri, i quali ultimi saranno giuridicamente costretti a rinunciare a politiche di sostegno dell’economia per un mero meccanismo aritmetico, pur laddove eventualmente gravati da un debito, alto sì, ma sostenibile. Con ciò non soltanto cristallizzando un’opzione di politica economica tra le tante, e rendendola giuridicamente vincolante, ma sancendo altresì una disparità nel diritto alla crescita economica tra i diversi Stati membri19.

Ma è con riferimento alla distribuzione degli strumenti giuridici atti a correggere eventuali scostamenti da tali obblighi che il Trattato è più radicalmente portatore di un diritto diseguale tra i diversi Stati membri dell’Unione economica e dell’Euro. Con la stipula di questo accordo gli Stati hanno sottoscritto, infatti, una clausola compromissoria ai sensi dell’art. 273 del Trattato sul Funzionamento dell’UE, che consente agli Stati membri di rimettere alla Corte di Giustizia la competenza a giudicare, con efficacia obbligatoria e vincolante, “qualsiasi controversia tra Stati membri in connessione con l’oggetto dei trattati, quando tale controversia le venga sottoposta in virtù di un compromesso”20. Dal che si deduce, in primo luogo, che l’efficacia giuridica delle disposizioni del Trattato sulla Stabilità e degli ulteriori obblighi che ne deriveranno in caso di assunzione di impegni correttivi di situazioni di disavanzo o di debito pubblico eccessivi, si risolve in vincoli formalmente giustiziabili dinanzi alla Corte di Giustizia. Ma in aggiunta a ciò, e oltre le procedure di sorveglianza multilaterale reciproca tra gli Stati collegialmente gestite nelle sedi istituzionali dell’UE per come disciplinate dai Trattati, dal Patto di Stabilità e Crescita e dalla relativa normativa di attuazione, l’art. 8 del Fiscal Compact attribuisce poteri di sorveglianza e di denuncia alla Corte di Giustizia degli Stati eventualmente inadempienti in capo ai singoli Stati contraenti – starei per dire ad alcuni di questi, se non ad uno in particolare – . Compresa la potestà di ulteriore deferimento, in seconda battuta, alla Corte di quegli Stati che manchino di dare corretta esecuzione alle sentenze in materia di violazione del Fiscal compact della stessa Corte di Giustizia, fino a provocare l’adozione delle sanzioni di carattere finanziario previste dal Trattato stesso21.

Salvi gli effetti di eventuali affievolimenti del portato normativo del Trattato in sede di applicazione concreta, pur sempre suscettibile di negoziato politico nei concreti rapporti tra gli Stati membri anche in conseguenza della effettiva situazione di equilibrio in cui possano trovarsi i bilanci pubblici degli stessi Stati virtuosi22, e salva altresì la concreta determinazione che dell’attuale significato del nuovo art. 81 della Costituzione italiana verrà articolata nella legge costituzionale e nella legge ordinaria di relativa attuazione, sembra pertanto che il nuovo regime giuridico dei bilanci pubblici presenti plurime e diffuse incongruenze nei rapporti tra ordinamento italiano e ordinamento dell’UE; oltre alla paventata rottura della parità di condizioni che sembra andarsi sempre più formalizzando nei reciproci rapporti tra i diversi Stati aderenti all’Unione economica e monetaria, almeno nella più recente fase del processo di integrazione.

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