1117. – Politica, governo locale, amministrazione: profili storici

Fra il fallimento dell’Unione europea e il fallimento della politica dei territori, alla ricerca di quei materiali storici utili a sanare l’incompatibilità fra la realtà pratica dei cittadini e questa statualità “chiusa entro l’ostilità della tecnocrazia comunitaria, da un lato e l’astratta autonomia del ‘politico’ o l’altrettanto astratta brillantezza delle ingegnerie istituzionali”, dall’altro.

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Palazzo Vidoni

Editoriale

Il nostro Paese viene da una lunga tradizione di buon governo locale, erede di quel municipalismo che fin dal Medioevo contraddistinse la Penisola e che fornì fulgidi esempi di amministratori illuminati, cittadini partecipi, sviluppo economico locale, espressione di virtù civiche e gestione dei conflitti. Si può affermare, senza tema di smentita, che l’Italia dei comuni abbia fornito ottime performance di amministrazione, laddove lo Stato-nazione, giovane, inesperto, litigioso, faticava a rendere uniformi identità, senso civico, prestazioni economiche, servizi sociali. È ancora così? La glocalizzazione, di cui parlò Roland Robertson a proposito dell’attitudine a “compensare” il global mediante la riscoperta del contesto locale, trova in Italia uno scenario privilegiato? Oppure, al contrario, la ridefinizione dei rapporti tra i diversi livelli istituzionali operata dalla governance rende instabili gli antichi equilibri e allunga i tempi di una transizione infinita, a tutto svantaggio dei cittadini? Ai giorni nostri è proprio sul terreno degli enti locali che si gioca una battaglia fondamentale, il cui scopo è mantenere un’elevata qualità della vita per il sistema-Italia. Le variabili intervenienti sono molteplici, a volte contraddittorie tra di loro, raramente sincronizzate nella tempistica delle riforme e omogenee nella direzione del cambiamento: assistiamo a un vero “riordino territoriale” che impatta sull’universo degli enti locali italiani e tenta di recepire l’importante indirizzo emanato dall’Unione Europea, che chiede un coinvolgimento diretto e attivo delle città nell’utilizzo dei fondi comunitari per lo sviluppo statale.

Politica, governo locale, amministrazione

Profili storici e prospettive

 

“Abbiamo assolutamente bisogno di essere governati, e governati bene”: così, drasticamente, Piero Bassetti quasi quarant’anni fa metteva in rilievo l’esigenza primaria di una società in forte cambiamento, tanto sul piano socio-economico, quanto sul versante dei modelli culturali e di convivenza civile (1). Esigenza alla quale il ceto politico di allora aveva risposto, sebbene in modo quasi sussultorio, articolando un processo di modifiche istituzionali fondate sul trasferimento di poteri e funzioni dallo Stato alle amministrazioni territoriali (intese in senso sostanziale: regioni, province, comuni). L’istituzione delle regioni, salutata a buona ragione come un passaggio essenziale (oltre che costituzionalmente previsto) per rifondare il vecchio Stato di matrice ottocentesca, si è risolta in un complessivo fallimento. Le Regioni non hanno saputo assolvere degnamente al ruolo fissato nelle leggi, e ancor prima nel progetto politico; non sono state in grado di sviluppare le funzioni di programmazione, né di garantire la decisiva funzione di coordinamento delle amministrazioni dei rispettivi territori.

(1) Bassetti P., Occidente scomodo. La Dc dopo Moro e la crisi italiana, Vallecchi, Milano 1978, p. 73-74. L’affermazione apre il capitolo intitolato, non casualmente, “alla ricerca dello stato perduto”.

L’età giolittiana “rappresentò il periodo di massima fioritura dell’autonomismo nell’ordinamento liberale. Grazie soprattutto all’impegno di quei gruppi cattolici e socialisti che – in diverse aree del Paese – condussero la loro battaglia ideale per la riforma dello Stato, operando dal basso, nelle singole comunità locali. Proprio la trama articolata e feconda del municipalismo sviluppatosi nei primi due decenni del secolo scorso fu, in principio, un argine al disegno autoritario conseguente alla marcia su Roma e all’avvento del fascismo.

Soltanto tra il 1926 e il 1927 – superata la crisi conseguente al delitto Matteotti –, si abbandonarono gli strumenti dello scioglimento dei consigli comunali, dei commissariamenti e della revoca dei sindaci per neutralizzare le opposizioni, pervenendo alla cancellazione dei tre organi fondamentali dell’autonomia locali (il Consiglio, la giunta, il sindaco), i quali vennero sostituiti dalla figura del podestà.

La successiva “statizzazione” dei segretari comunali fu l’ulteriore tassello del disegno di gestione unitaria e centralizzata delle amministrazioni locali, che trovò nel testo unico del 1934 il corpo normativo aderente alle finalità del regime.

La conclusione del percorso si rintraccia in una circolare del ministro dell’Interno (dell’agosto 1939), nella quale i comuni venivano definiti “enti ausiliari” dello Stato. Con ciò si sanciva la definitiva messa in soffitta del concetto di autonomia locale (pur nella sua accezione di “autarchia”).

“Autonomia” degli enti locali fu, all’opposto, una delle idee cardine sia degli anni della Resistenza sia, successivamente, del dibattito all’Assemblea costituente. Un “valore politico fondamentale” da perseguire nei fatti, prima ancora che venisse sancito sul piano giuridico.

Dai valori, ai fatti, non vi fu la conseguente discontinuità nell’intero sistema amministrativo, rimasto ancorato, per alcuni decenni, al modello centralistico di matrice sabauda, mostrando quanto fosse radicato il dogma dell’uniformità normativa nell’ordinamento locale.

Soltanto con la legge 142 del 1990 si è giunti ad una svolta effettiva, che ha modificato decisamente gli equilibri politico-amministrativi, ponendo problemi nuovi e comples- si, ancora largamente da risolvere.

A quasi mezzo secolo dall’istituzione delle regioni a statuto ordi- nario si può legittimamente sostenere (non senza fondato rammarico) che la mancata evoluzione del sistema amministrativo italiano, dal suo tradizionale impianto centralista a quel pluralismo istituzionale che era uno dei veri punti di novità e di forza dell’impianto costituzionale del 1948, è derivata principalmente dalla cattiva prova data dalle ammini- strazioni regionali.

Il Rapporto sui principali problemi della amministrazione dello Stato, redatto personalmente redatto e poi trasmesso alle Camere il 16 novembre 1979. da Massimo Severo Giannini, insigne giurista e primo ministro per la Funzione Pubblica, a poche settimane dal suo insediamento a palazzo Vidoni, faceva dell’ordinamento regionale il perno intorno al quale avviare il riassetto complessivo del sistema amministrativo. Illusione, si può dire a quasi quattro decenni di distanza. Eppure, illusione benefica e necessaria, vista all’epoca come trampolino di lancio di cambiamenti che non sono avvenuti. O, meglio, sono avvenuti in direzione e con risultati del tutto difformi dalle ipotesi di partenza.

Il 17 ottobre 2011, Inaugurando la ristrutturata Sala Caffarelli di Palazzo Vidoni, intitolata alla memoria di Massimo Severo Giannini, il ministro Brunetta ne volle sottolineare in particolare due passaggi: uno dell’introduzione («Saggezza imporrebbe che si considerasse chiuso il passato e aperto il solo provvedere al futuro») e uno nelle conclusioni: «Revisioni tecniche, riordinamenti, ristrutturazioni, riforme di pubbliche amministrazioni, da sole non basteranno; occorrerà che siano accompagnate da modernizzazione delle leggi regolative dell’azione amministrativa: sono due le condizioni per riportare la pace tra pubbliche amministrazioni e cittadini.
La pace, non la fiducia, perchè questa non dipende da leggi, e non si avrà finchè non sia cancellata da una diuturna opera illuminata di uomini l’odierna figura dello Stato: per i cittadini esso non è un amico sicuro e autorevole ma una creatura ambigua, irragionevole, lontana».

Paradossalmente, proprio le grandi speranze e la profonda enfasi che andarono addensandosi intorno allo “Stato regionale” finirono per contribuire al calo di legittimazione dell’intero ceto politico del Paese. In una torsione progressiva, nella quale anche le amministrazioni regionali che si erano all’inizio distinte in capacità di buona amministrazione, hanno finito per dissipare il patrimonio di successi, esperienze e attendibilità. Sotto tale profilo non sembra azzardato affermare che la grande legge di riforma degli enti locali, approvata con larghi consensi nel 1990, abbia trovato consistenti ostacoli applicativi proprio nella scadente capacità delle regioni di proporsi come enti di regolazione e coordinamento delle amministrazioni locali e come soggetto con funzioni legislative in grado di calibrare le scelte politiche sulla base delle esigenze effettive dei territori di pertinenza.

In estrema sintesi si può sostenere – al solo scopo di sottoporre a riflessione le conclusioni di seguito schematizzate – che la dimensione storica del ruolo delle amministrazioni locali in Italia, nelle sue implicazioni di lungo periodo, evidenzia tuttora alcune criticità irrisolte:

− Forti storture nella declinazione del pluralismo istituzionale. Ciò si evince dalla circostanza che tutte le riforme, attuate o semplicemen- te tentate, dell’ordinamento locale non hanno prodotto – in termini di qualità dei servizi resi ai cittadini – i risultati attesi.

− Dalle reiterate costruzioni normative volte a dare sostanza al principio di sussidiarietà raramente sono emerse soluzioni organizzative adeguate e soltanto episodicamente alle modifiche legislative ha fatto seguito la costruzione di policies collaborative. Le perduranti difficoltà a ottenere soddisfacente attuazione delle norme che prevedevano forme di aggregazione dei comuni ne sono una prova di palmare evidenza.

− Le continue riforme, dipanatesi dalla legge 142 del 1990 alle modifiche costituzionali approvate non senza contrasti nel 2016, hanno avuto un andamento di tipo sinusoidale, con un tracciato non privo di incoerenze.

− Tra i diversi livelli di governo si sono verificate frequenti le pratiche di natura oppositiva, con il prevalere di elementi di divergenza (istituzionale, in primo luogo) che di convergenza (su soluzioni e scelte di tipo operativo). La scarsa capacità di collaborazione istituzionale ha avuto pesanti ripercussioni sul piano della qualità delle policies con incidenza significativa sui costi complessivi del sistema.

 

− Da ciò sono derivati fenomeni gravi di “dispersione” degli effetti positivi delle buone pratiche sviluppate in molte amministrazioni comunali. In particolare, la spinta partecipativa ha trovato sovente una sorta di “muro” nelle timide risposte degli amministratori locali e nel mancato coinvolgimento da parte delle amministrazioni territoriali.

− Tale “corto circuito” non ha favorito e non favorisce in prospettiva i necessari passi avanti nelle politiche di garanzia dei livelli di legalità e, ancora più, nello sviluppo di una cultura della legalità, in specie nelle zone più degradate del Paese.

− La scarsa capacità di alimentare la partecipazione dei cittadini ha avuto, in molti casi, ricadute negative sulla credibilità all’azione pubblica e sulla fiducia nelle istituzioni e nel ceto politico chiamato a governare.

Dalla partitocrazia all’ambizione presidenziale

L’ultimo decennio dello scorso secolo ha visto l’affermazione di riforme politico-istituzionali che introducevano importanti cambiamenti nella politica locale italiana. Le direttrici lungo le quali si è intervenuti sono state due: si assegnava al sistema politico locale una nuova e significativa centralità ridisegnando le relazioni tra centro e periferia10 e, attraverso la modifica dei sistemi elettorali si fornivano agli amministratori locali nuove risorse di tipo giuridico-amministrativo per la produzione di politiche e la gestione di servizi al cittadino.

Sul fronte nazionale, come è noto, le vicende di Tangentopoli fun- sero da detonatore per un rinnovamento della classe politica: la scom- parsa e la riorganizzazione ideologica dei principali partiti di governo da un lato, l’emersione di nuove formazioni dall’altro, segnavano la definitiva crisi del sistema partitico della Prima Repubblica. La corru- zione politica e il rinnovamento ideologico non furono gli unici fattori a determinare il collasso del sistema politico italiano: il declino dei partiti dominanti la scena politica era avviato anche a livello elettorale ed organizzativo.

Quella crisi si inseriva nel più generale fenomeno di rimodulazione dell’originaria funzione di “aggregazione degli interessi” dei partiti politici. Una trasformazione di lungo periodo che passava attraverso lo slittamento delle relazioni partito-società verso un sistema di interazione dominato dalla diade partito-Stato (In conseguenza di tale evoluzione, il potere di nomina politica realizza forme di controllo e sfruttamento istituzionale che possono considerarsi risorsa organizzativa primaria dei partiti stessi: cfr. Kopecky P.).

C’è un’altra ragione della insufficienza delle amministrazioni locali ed è la partitocrazia, che, per definizione, è l’esatto opposto della meritocrazia. Conta, infatti, l’appartenenza politica e non il merito. In questo, non trovo sostanziale diversità fra la dittatura del partito fascista e questo partito unico che si è venuto creando a causa dell’insufficienza della norma costituzionale, che ha fissato i principi che devono guidare la vita dei cittadini, ma non quelli che devono garantirne la partecipazione alla vita politica nelle formazioni sociali e politiche previste negli articoli 39 e 49 Cost., cioè, i sindacati e i partiti. Attraverso i governi da esso, ultimamente, imposti da un Capo dello Stato non garantista, attraverso la prevaricazione del Parlamento, non più titolare esclusivo della funzione e del potere legislativo e attraverso un uso politicizzato della magistratura, il partito unico innalza e cancella le amministrazioni locali. 

 

A livello internazionale, nei Paesi a tradizione napoleonica, il rafforzamento dei governi periferici si affermava come tendenza dominante: se il modello sociale keynesiano aveva rafforzato il livello centrale di governo per i suoi tratti egualitari e redistributivi, che necessitavano di azioni su scala nazionale, l’esaurimento (perché) di questo modello di sviluppo obbligava alla ridefinizione delle relazioni tra centro e periferia e alla necessità di contenere e ridurre i debiti pubblici. Non meno rilevante il ruolo dell’Unione Europea, sia sul fronte del controllo di bilancio e del “valore” della stabilità che nel favorire le spinte verso il decentramento.

In conseguenza del nuovo clima culturale e politico si modificò il disegno originario del governo locale attraverso una serie di ondate normative che trovarono nella maggiore autonomia regolamentare introdotta dalla legge 142/1990, nella riforma dei sistemi elettorali degli enti territoriali (comunale prima e regionale poi) e nella definitiva affermazione tra il 1997 e il 2001 del principio di sussidiarietà orizzontale i momenti caratterizzanti.

Il primo segnale di una nuova attenzione per la dimensione territoriale dell’attività amministrativa si è avuto con l’approvazione della legge 142 del 1990 che delineava il quadro autonomistico degli enti locali e rivedeva quello che era stato uno dei tratti caratterizzanti la tradizione amministrativa del nostro Paese, l’uniformità. Si munivano le amministrazioni locali della possibilità di differenziare le forme amministrative ed adeguarle alle esigenze di governo della comunità territoriale di riferimento e venivano a crearsi condizioni favorevoli per una maggiore autonomia nella definizione ed implementazione di alcune policies strategiche di prossimità ai cittadini. Si pensi, ad esempio, alla “classica” funzione di sicurezza pubblica, che da attività d’ordine originaria dello Stato nazionale divenne un’issue centrale nel programma politico dei candidati alle elezioni amministrative come “politica integrata” tra centro e territori (con una serie di soluzioni operative concertate quali i Patti territoriali per la sicurezza).

Il “nuovo” ordinamento degli enti locali rappresentava – nel generale contesto riformatore del periodo – il punto di arrivo di un lungo processo di evoluzione storica e di elaborazione scientifica che era partito dall’originaria configurazione degli enti locali come enti autarchici e che attraverso la formulazione costituzionale aveva visto riconosciuta maggiore dignità.

Contemporaneamente, la riforma elettorale comunale del 1993 (Legge 81) faceva da supporto alla guadagnata autonomia riformulando il ruolo del sindaco e modificando i rapporti di forza tra giunta e consiglio nel tentativo di fornire “una risposta alle carenze di funzionalità delle amministrazioni locali, ma anche alla crisi di legittimazione che investiva il ceto politico espressione dei partiti”.

La legittimazione diretta del vertice monocratico conduceva i di- versi livelli di governo (centrale, regionale, locale) verso un modello maggioritario ed innestava elementi di presidenzialismo e rafforzamento degli esecutivi inediti per la tradizione costituzionale italiana. Fenomeni di “personalizzazione” o “presidenzializzazione” si affermavano – a livello locale così come centrale – come possibilità di irrobustire le capacità decisionali e di implementazione delle decisioni pubbliche, ovvero la ricerca di una maggiore legittimazione dell’esercizio del potere pubblico. Le scelte operate determinavano il passaggio da un disegno politico-istituzionale ispirato al “parlamentarismo” (rapporto consiglio-giunta assimilabile a quello che si instaurava tra Parlamento e Governo nella Prima Repubblica) ad un rafforzamento dell’esecutivo per esigenze di governabilità.

Il “massimo grado di legittimazione popolare” assicurava al vertice monocratico un rafforzamento del suo ruolo rispetto al Consiglio, che diventava organo di indirizzo e controllo, attraverso un rapporto fiduciario con gli assessori della Giunta, cui si affidavano competenze generali-residuali.

Al sindaco – in quanto organo responsabile dell’amministrazione del comune – si assicurava il controllo dell’organizzazione attraverso la sempre maggiore possibilità di nomina fiduciaria dei propri collaboratori in giunta, del segretario e del direttore generale, dei responsabili dei servizi.

Vale la pena accennare come la progressiva tendenza a rafforzare il vertice monocratico attraverso l’ampliamento del potere di nomina sembra confermata anche dalle scelte più recenti. Può infatti essere considerata coerente con questa finalità l’abolizione del segretario generale operata dall’intervento di riforma dell’attuale Governo in tema di dirigenza statale e locale che prevede, con l’entrata in vigore del Ruolo unico, la soppressione di una figura – quella del segretario comunale – che molto aveva contribuito nel coordinamento e controllo dell’attività amministrativa degli enti locali. L’ente locale perde così il suo più qualificato burocrate.

 

Nel saggio che leggo e nelle riflessioni che propongo, Stefano Sepe ed Ersilia Crobe delineano i profili storici del rapporto centro-periferia, nel contesto italiano, evidenziando i “vizi originali” di un percorso contraddittorio e incompleto, per il quale le responsabilità vanno allargate ad altri enti – si pensi alle Regioni – da sempre inopportunamente sottodimensionate. Governo locale significa anche, purtroppo, ingerenza del malaffare e inserimento degli interessi della criminalità organizzata: Antonio La Spina fornisce un quadro esaustivo dello strumento del voto di scambio, con il quale le organizzazioni criminali italiane hanno costruito solidi e duraturi rapporti con la classe politica locale. Va ribadita, però, una premessa importante: le mafie italiane mostrano una pericolosa duttilità nell’insinuarsi nei gangli delle amministrazioni, a volte esplicitando la propria volontà, in altri casi “scavando” nell’oscurità. Per questo motivo è importante indagare l’intervento della criminalità nella vita politica del Paese utilizzando anche un approccio grass-roots, come fa Diego Forestieri, analizzando il percorso di scioglimento dei comuni con infiltrazioni malavitose e puntando l’attenzione sulle rappresentazioni, presso la cittadinanza, del fenomeno mafioso. Ne scaturisce un quadro sicuramente preoccupante, nel quale il sentimento di disaffezione e sfiducia verso la politica alimenta un vuoto che le mafie sono leste a riempire, evidentemente non solo nell’ambito meridionale.

 

 

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