1103.- IL SEGRETO DI STATO NELLA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE. LA FUNZIONE E IL FONDAMENTO

Come è stato osservato, “l’apposizione di segreti di natura pubblicistica in genere sconta una previa e necessaria operazione di mediazione normativa tra due contrapposti principi: da un lato, la c.d. libertà istituzionale della informazione derivante, per l’appunto, dall’anzidetto «dovere» della Repubblica di garantire al massimo l’accesso alle informazioni di natura pubblica; dall’altro, l’ovvia necessità di impedire la divulgazione di atti e fatti la cui conoscenza potrebbe essere sicuramente pregiudizievole per l’interesse pubblico”. 

La giurisprudenza costituzionale in tema di segreto di Stato non consta in realtà di numerose decisioni. Tra esse occupa tuttora un ruolo centrale la sentenza n. 86 del 1977, vero e proprio leading case in materia, che ha condotto all’individuazione della funzione e del fondamento del segreto, nonché dei limiti alla sua opposizione, come dimostra l’ampio seguito che ancora essa trova nella giurisprudenza costituzionale. Ne sono conferma tutte le successive sentenze in argomento, tra cui da ultimo, a distanza di trentacinque anni, in un mutato quadro legislativo, la recente sentenza n. 40 del 2012, nella quale la Corte ha ricordato la perdurante attualità dei principi costituzionali enucleati nella sentenza del 1977. Principi che la legislazione primaria non potrebbe in alcun modo alterare. La decisione del 1977 fu pronunciata nell’ambito di una questione di legittimità costituzionale sollevata in un giudizio penale volto all’accertamento della commissione del reato di eversione dell’ordinamento costituzionale. Nel corso del processo, nel 1974, l’autorità giudiziaria avrebbe dovuto esaminare alcuni documenti riguardanti il rapporto strettosi tra gli imputati ed alcuni organismi di intelligence italiani e stranieri, ma la competente autorità militare inviò solo parte di quanto richiesto, invocando per il resto il segreto di Stato. Le norme del codice di procedura penale allora in vigore proibivano ai giudici di interrogare i pubblici ufficiali su segreti politici o militari dello Stato. Allo stesso tempo era fatto divieto di usare prove rispetto alle quali pubblici ufficiali invocassero il segreto. Il giudice che avesse ritenuto infondata l’invocazione del segreto di Stato poteva solo darne notizia al Procuratore generale della Corte d’Appello, al quale poi spettava il compito di informare il Ministro della Giustizia, unica autorità abilitata ad autorizzare l’utilizzo delle notizie sulle quali si fosse opposto il segreto.

Ad es., la sentenza n. 110 del 1998 che, al punto 5 del considerato in diritto, ritiene di dover “tenere fermi i principi enucleati sul fondamento e sui limiti del segreto (…) anche in epoca anteriore alla legge n. 801 del 1977”.  La vicenda nasceva dalla richiesta di rinvio a giudizio formulata dal Pubblico Ministero della Procura di Perugia nei confronti dell’ex direttore del SISMI, Niccolò Pollari e di un ex funzionario dello stesso SISMI, Pio Pompa, a causa – tra le altre – delle attività, ordinate o approvate da Pollari e svolte da Pompa, di raccolta ed elaborazione di informazioni sulle opinioni politiche, i contatti e le iniziative di alcuni magistrati, di funzionari dello Stato, giornalisti e parlamentari. Tali attività, secondo le tesi della Procura, avrebbero infatti comportato la distrazione di fondi SISMI per scopi palesemente estranei a quelli istituzionali del SISMI stesso.
È interessante segnalare come in quella circostanza la questione di legittimità costituzionale venne sollevata da entrambi gli organi giudiziari e la Corte dichiarò ammissibili entrambe le questioni, nonostante l’incompetenza territoriale affermata dalla magistratura torinese. Tra le informazioni che i pubblici ufficiali potevano non svelare in quanto segrete vi erano ad esempio le notizie sulla salute pubblica, sulle condizioni economiche della popolazione e sulla opposizione morale della popolazione al Governo. Cfr. gli articoli 342 e 352 del c.p.p. allora vigente. Può essere interessante notare, per comprendere il contesto in cui le norme hanno preso forma, che nella relazione del Guardasigilli Rocco, elaborata con riferimento all’entrata in vigore del codice penale, si afferma la legittimità dell’invocazione del segreto politico o militare per proteggere non solo lo Stato, ma anche la sua personalità.

La disciplina in questione – che consentiva la segretazione sulla base della necessità e in assenza di precise previsioni normative, nonché di controlli da parte di organi esterni – poneva non pochi problemi rispetto all’indipendenza del potere giudiziario e al diritto alla tutela giurisdizionale. Ed effettivamente, nel 1977, la Corte giunge, compiendo un bilanciamento tra gli opposti interessi costituzionali in conflitto, a dichiarare l’incostituzionalità di parte delle norme processuali sul segreto, in quanto contrarie all’interesse costituzionale alla giustizia. Il ragionamento della Corte ruota intorno al principio secondo cui la legittimità del segreto di Stato dipende dalla funzione da questo assolta.

La segretezza può essere giustificata solo se è volta a garantire la tutela di un interesse costituzionale – individuato dalla Corte nella tutela dello sicurezza dello Stato – superiore e preminente rispetto agli altri principi di natura costituzionale coinvolti nel bilanciamento. È interessante notare che la Corte, in questa decisione, prima ancora di giungere al merito della questione di legittimità costituzionale, ha cercato di elaborare e delimitare il concetto di sicurezza, al fine di evitare che tale concetto potesse costituire una fonte di legittimazione eccessivamente ampia nell’invocazione del segreto di Stato.

Dallo sforzo definitorio della Corte scaturisce che il segreto può coprire “notizie concernenti la forza, la preparazione o la difesa militare dello Stato, involgendo pertanto il supremo interesse della sicurezza dello Stato nella sua personalità internazionale, e cioè l’interesse dello Stato-comunità alla propria integrità territoriale, indipendenza e – al limite – alla stessa sua sopravvivenza”. Le parole della Corte trovano un diretto precedente nella sentenza n. 82 del 1976 e sono costantemente ripetute nelle successive decisioni della Corte in tema di segreto.

La sicurezza nazionale, sia interna che esterna, della Repubblica può essere così compromessa “da ogni azione violenta, o comunque non conforme allo spirito democratico che ispira il nostro assetto costituzionale” e, nei casi più estremi, da azioni che pongono in pericolo l’esistenza stessa dello Stato. L’operazione con cui la Corte definisce il bene sicurezza va di pari passo con il tentativo di individuare i supremi interessi, di rango costituzionale, che risultano idonei a legittimare la compressione degli altri principi costituzionali, tra cui la funzione giurisdizionale, tutelata dagli artt. 24, 111 e 113 Cost..

Pur valutandosi positivamente lo sforzo, operato nella sentenza, di rinvenire un fondamento costituzionale al segreto di Stato, non si può non sottolineare una certa difficoltà della Corte nello svolgere tale operazione. In particolare, vengono richiamati gli articoli 52 e 87 Cost.: quanto all’art. 52 Cost., la Corte si limita a riconoscere, forse tautologicamente, che il “sacro dovere del cittadino alla difesa della Patria” ha una accezione molto larga, in grado di giustificare la compressione degli altri principi costituzionali. Con riferimento, invece, all’art. 87, la Corte richiama il Consiglio supremo di difesa, la cui priorità sarebbe quella di assicurare proprio la sicurezza dello Stato attraverso la difesa militare.

In questa decisione, la Corte affrontò nel merito la questione di legittimità costituzionale relativa alla norma che richiedeva l’autorizzazione al Ministro di Grazia e Giustizia per procedere contro il soggetto che avesse opposto l’esistenza di un segreto militare nel caso di segretazione ritenuta dal giudice priva di fondamento. La questione venne dichiarata infondata.

Infine, la Corte ricorda gli artt. 1 e 5 Cost., che nel prescrivere la democraticità dell’ordinamento, la sua unità e la sua indivisibilità, individuerebbero gli elementi essenziali dell’ordinamento da tutelare mediante il segreto.

Quasi a voler rendere più chiaro il rapporto tra segreto di Stato come strumento di tutela della sicurezza e principi costituzionali, definito, come detto, in modo non del tutto appagante nella sentenza del 1977, nella sentenza n. 106 del 2009 la Corte ha chiarito come, fatta eccezione per l’art. 87, che non viene citato, non sono tanto le singole norme a dare fondamento costituzionale all’interesse alla sicurezza, bensì nel loro complesso. La sicurezza dello stato, ad ogni modo, rappresenta un “interesse essenziale, insopprimibile della collettività, con palese carattere di assoluta preminenza su ogni altro, in quanto tocca la esistenza stessa dello Stato, un aspetto del quale è la giurisdizione”. Detto in altri termini, rispetto al valore della sicurezza, “altri valori – pure di rango costituzionale primario – sono ‘fisiologicamente’ destinati a rimanere recessivi”.

Costituisce applicazione di questo principio quanto affermato nella sentenza n. 40 del 2012, in cui la Corte costituzionale si è per la prima volta soffermata sul bilanciamento tra diritto di difesa e tutela della sicurezza. Ripercorrendo l’evoluzione normativa, il legislatore, nel redigere la legge n. 124 del 2007, innovando, ha preferito dare prevalenza al principio di “autoconservazione” dello Stato, sacrificando così il diritto inviolabile di difesa. Ne consegue l’obbligo per l’imputato o per l’indagato di opporre il segreto di Stato anche quando la rivelazione dei fatti segretati potrebbe giovare alla sua difesa processuale. In questa scelta legislativa, comunque, la posizione degli imputati o indagati “costretti” a tacere dei fatti segretati viene comunque parzialmente tutelata poiché, come sottolinea la Corte, essi non potranno subire gli effetti negativi della lesione del proprio diritto di difesa: il giudice, infatti, qualora ritenesse che i fatti segretati risultino essenziali per la definizione del processo, dovrà emettere una sentenza di non doversi procedere, proprio per l’esistenza del segreto di Stato.

Indice Parte I: La Corte costituzionale e il segreto di Stato – 1. Note introduttive –- 2. La funzione e il fondamento al segreto di Stato nella giurisprudenza costituzionale – 3. I limiti all’opposizione del segreto di Stato con particolare riguardo alla motivazione – 4. Le conseguenze derivanti dalla segretazione sull’esercizio dell’azione penale – 5. Segue: il problema della portata retroattiva della segretazione tardivamente apposta – 6. Segreto di Stato e forma di governo: gli organi coinvolti nella decisione e nel controllo – Parte II: La tutela dei diritti individuali e il segreto nella giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo – 7. La giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo sul segreto: considerazioni introduttive – 8. Invocazione del segreto e suo fondamento normativo – 9. La Corte Europea dei Diritti dell’Uomo valuta la necessità dell’apposizione del segreto, anche con riferimento alla durata della segretazione – 10. Il segreto non può vanificare il diritto al ricorso per la tutela dei diritti violati da atti coperti dal segreto medesimo – 11. Il segreto di Stato non può agevolare la violazione dei diritti che comporta la lesione della dignità umana – 12. Considerazioni conclusive: dall’influenza della giurisprudenza costituzionale sulla normativa italiana alle possibili ripercussioni della giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo sull’ordinamento nazionale.
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