907.- “LA CORTE COSTITUZIONALE E I CITTADINI” – Andrea PUGIOTTO

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Andrea Pugiotto (Rovigo, 1961) è professore ordinario di Diritto costituzionale nell’Università di Ferrara e Coordinatore del Dottorato di ricerca in Diritto costituzionale del medesimo Ateneo. Insegnare e studiare la Costituzione, leggere libri (preferibilmente non giuridici), vedere un film sul grande schermo e discutere di cinema: sono le cose che ama di più (non necessariamente in quest’ordine).

Leggendo le sue pubblicazioni emergono nitidamente due opzioni di fondo, entrambe di matrice liberale: la Costituzione come regola e limite al potere e quale garanzia dei diritti. E’ da questa duplice prospettiva che ha indagato il sistema delle fonti del diritto, l’organizzazione costituzionale, il processo costituzionale e le tecniche di giudizio della Corte costituzionale, la memoria legislativa, la dimensione costituzionale della pena, i diritti di libertà della persona. Non è un caso, allora, se nelle sue pagine è facile imbattersi – ad esempio – in obiettori di coscienza, migranti, detenuti, gay, vittime (del reato e della storia).

“LA CORTE COSTITUZIONALE E I CITTADINI”

Perché la Costituzione operi concretamente come regola e limite al potere sono stati inventati meccanismi giuridici di garanzia, capaci di arginare le ricorrenti tracimazioni dei “vincitori” elettorali che, volta per volta, conquistano la maggioranza dei seggi in Parlamento e il Governo. Si tratta di “giocatori” titolari di un diritto di veto o di un potere di interdizione, che permettono di bloccare, di correggere o di rimuovere decisioni politiche di maggioranza, incidendo sul regime degli atti formali in cui quelle decisioni trovano traduzione giuridica. La loro presenza, il loro numero, il loro attivarsi (o meno), incidono profondamente sulla dinamica del sistema politico.

Alcuni di loro operano come veto players “verticali”: sono le Regioni, l’Unione europea, il sistema della CEDU, la Corte penale internazionale, alle quali l’ordinamento statale ha progressivamente ceduto – secondo Costituzione – ambiti di sovranità limitando, di converso, le proprie competenze normative o giurisdizionali.

Altri operano come veto players “orizzontali”, perché a vario titolo partecipano al procedimento legislativo o dispongono del suo prodotto normativo: sono i Presidenti di Camera e Senato, il Capo dello Stato, la frazione di corpo elettorale titolare della funzione referendaria abrogativa, i giudici e – appunto – la Corte costituzionale.

Quanto al ruolo di tali meccanismi, esso è ambivalente.

Il politologo tende a leggervi una funzione di freno: più sono questi giocatori, più alta è la probabilità che il sistema politico resti ancorato allo status quo.

Il costituzionalista, viceversa, vi riconosce un ruolo essenziale nella messa in sicurezza del sistema: si parla, in proposito, di correttivi alla forma di governo parlamentare. Grazie alla loro previsione, infatti, tutta una serie di decisioni politiche di rilievo vengono sottratte al monopolio del raccordo Governo-Parlamento ed assunte altrove. Con la conseguenza che l’indirizzo politico di maggioranza subisce altrettante limitazioni e condizionamenti.

Ebbene. Quando una sentenza costituzionale annulla una legge illegittima, è la Parte I della Carta fondamentale (la cd. Costituzione dei diritti) che viene ad essere direttamente tutelata. Ma anche quando una sentenza costituzionale annulla un atto di un organo apicale dello Stato invasivo o lesivo della competenza costituzionale altrui, non è solo la Parte II della Carta fondamentale (la cd. Costituzione dei poteri) ad essere garantita. Il principio costituzionale della separazione dei poteri, infatti, non è meramente organizzativo, ma strumentale alla prevenzione dell’arbitrio e alla tutela dei diritti: presidiando il disegno costituzionale delle competenze tra poteri, si presidiano così anche le libertà dei cittadini.

La Corte costituzionale si pone in tal modo come sentinella dell’intera Costituzione lungo tutti i suoi confini. Ne garantisce la tenuta nella sua integralità.

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Scuola di Cultura Costituzionale dell’Università di Padova

1. Una conversazione priva di oggetto?

Un’Aula così bella e prestigiosa che mette quasi soggezione, in un Ateneo così ricco di tradizione e di storia, imporrebbe un esordio forbito e rigorosamente scientifico. Mi sia consentito, viceversa, infrangere le regole non scritte del galateo accademico aprendo questa mia conversazione in maniera inconsueta, con un’affermazione sorprendente. Potendolo fare, il mio esordio suonerebbe così: una lezione titolata «La Corte costituzionale e i cittadini» è priva di oggetto. E poiché di ciò di cui non si può parlare si deve tacere, mi rimarrebbe solo da ringraziare Lorenza Carlassare per l’invito e congedarmi subito da Lei e da voi, secondo l’adagio di una vecchia e dolente canzone di Sergio Endrigo («La festa appena cominciata è già finita…»).

Bum! Ovviamente le cose non stanno realmente così, come vedremo. Eppure – si badi – un simile esordio avrebbe, dalla sua, alcune buone ragioni.
La prima è di natura squisitamente ordinamentale: diversamente da altri Stati costituzionali, il nostro non conosce vie di ricorso diretto alla Corte costituzionale nella disponibilità del singolo cittadino o di un segmento qualificato di cittadini (come potrebbe essere una minoranza parlamentare).
Altrove non è così.
In Spagna, ad esempio, è contemplato il cd. recurso de amparo, così come in Germania esiste la cd. Verfassungsbeschwerde.
Entrambi, sia pure come rimedi residuali (cioè attivabili solo in assenza di altre strade giurisdizionali praticabili), consentono al cittadino la difesa diretta davanti ai rispettivi Tribunali costituzionali di un diritto che si ritenga leso da un atto di potere. In Francia è data la possibilità di adire direttamente il Conseil constitutionnel a una minoranza parlamentare (60 membri dell’Assemblea nazionale) nel caso di delibera legislativa contraria alla Costituzione, con la possibilità di impedirne l’entrata in vigore.
Il denominatore comune che attraversa tutte queste particolari vie di accesso all’indigeno Tribunale Costituzionale è rappresentata dalla possibilità per i cittadini – o per un loro ente esponenziale – di attivare il controllo di costituzionalità su atti di potere (non necessariamente di natura legislativa). In tal modo il cordone ombelicale che unisce cittadini e Corte costituzionale non è mai reciso.
La scelta compiuta nel nostro ordinamento costituzionale è stata invece diversa, come avete appreso dalla bella lezione dell’amico e collega Paolo Veronesi, svolta proprio qui lo scorso 9 aprile. Invero, all’interno dell’Assemblea Costituente non mancarono voci autorevoli (su tutte, quella di Costantino Mortati) a favore dell’introduzione di un ricorso diretto alla Corte, su impulso di un cittadino che ritenesse violato un proprio diritto o interesse legittimo da una disposizione legislativa incostituzionale. Ma le scelte finali presero poi altre direzioni.
Il nostro ordinamento costituzionale, infatti, privilegia una forma di accesso al sindacato di costituzionalità di tipo incidentale, attraverso il filtro di un giudice che, nel corso di un giudizio, si trovi a dover applicare una disposizione legislativa della cui legittimità costituzionale dubita. E’ vero, forme di accesso in via diretta sono pure contemplate. Ma risultano di monopolio dello Stato e delle Regioni, che possono ricorrervi per la risoluzione dei reciproci conflitti legislativi e non legislativi. Oppure sono attivabili da organi appartenenti allo Stato-apparato, per avviare a ricomposizione davanti alla Corte conflitti di attribuzione tra poteri costituzionali; ne restano escluse, invece, le componenti dello Stato-comunità, cittadini compresi (salvo un’eccezione, su cui tornerò: quella della frazione di corpo elettorale che ha sottoscritto un quesito referendario abrogativo).
La seconda ragione – che sembra privare di oggetto questa odierna conversazione – è legata alle regole del processo costituzionale italiano ed a come esse sono interpretate e applicate da una (granitica) giurisprudenza costituzionale.
Riduco all’essenziale l’essenziale, evitando eccessivi tecnicismi. Se l’accesso privilegiato alla Corte costituzionale è quello in via incidentale, ci deve essere un processo come occasione per la promozione della quaestio legitimitatis. Se c’è un processo ci sono, di regola, delle parti (anche) private. E questi cittadini possono collaborare con il giudice a quo e con il giudice costituzionale – rispettivamente – nella promozione e nella risoluzione del dubbio di costituzionalità della legge impugnata.
Qui parrebbe emergere un collegamento diretto tra cittadini e Corte costituzionale. Il problema è, però, che le forme di tale collaborazione si riducono davvero ai minimi termini: 1) Le parti processuali possono prospettare questioni di legittimità costituzionale al giudice del proprio processo. Ma si tratta di un mero impulso, perché è comunque il giudice a decidere se sollevare o meno l’incidente di costituzionalità. Detto altrimenti: il potere indiretto del cittadino-parte è interamente assorbito nel potere diretto del solo giudice remittente. E’ lui e soltanto lui «il portiere» della Corte costituzionale, come diceva Piero Calamandrei.
2) Il perimetro della questione di costituzionalità promossa incidentalmente davanti alla Corte (quale disposizione legislativa impugnare? Per violazione di quali parametri costituzionali? Sotto quali profili e per quali motivi?) è tracciato sempre e soltanto dal giudice a quo, a prescindere dall’eventuale impulso della parte processuale. E, in obbedienza ad un principio generale del processo valido anche nel giudizio di costituzionalità, deve esistere una corrispondenza stretta tra quanto chiesto dal giudice a quo e quanto deciso dalla Corte. Detto altrimenti: nessuno dispone del cd. thema decidendum cristallizzato nell’ordinanza di rimessione. Non i giudici costituzionali, ad esso vincolati. Né – ecco il punto – la parte privata
che abbia svolto intervento nel giudizio di costituzionalità a Palazzo della Consulta.
La tesi contraria, finemente argomentata da Lorenza Carlassare in un suo noto contributo pubblicato nel 1997 nella rivista Diritto e Società [I diritti davanti alla Corte costituzionale: ricorso individuale o rilettura dell’art. 27 l. n. 87/1953?] non si è inverata nella giurisprudenza costituzionale, se è vero che – anche recentemente – la Consulta ha ribadito quanto segue: «L’oggetto del giudizio di costituzionalità in via incidentale è limitato alle sole norme ed ai parametri indicati nelle ordinanze di rimessione. Ne consegue che non possono essere presi in considerazione, e quindi sono inammissibili perché dirette ad estendere il thema decidendum, ulteriori questioni o profili di costituzionalità dedotti dalle parti, sia che siano stati eccepiti ma non fatti propri dal giudice a quo, sia che siano diretti ad ampliare o modificare successivamente il contenuto delle stesse ordinanze» (sentenza n. 50/2010) .

3) Davvero ridotta è la possibilità per i cittadini di partecipare alla dialettica processuale che si svolge a Palazzo della Consulta, davanti al Giudice delle leggi. Anche qui l’orientamento consolidato della giurisprudenza costituzionale ha ripetutamente escluso che possano costituirsi, nel giudizio incidentale di legittimità delle leggi, soggetti che non siano parti nel giudizio a quo.
Infatti, «l’intervento di soggetti estranei a questo è ammissibile soltanto per i terzi titolari di un interesse qualificato, inerente in modo diretto ed immediato al rapporto sostanziale dedotto in giudizio» (ordinanza 23 marzo 2010, allegata alla sentenza n. 138/2010). Non solo è accaduto rare volte ed in ipotesi davvero peculiari. Ma, come tutte le eccezioni, anche queste confermano l’invarianza della regola, che dunque riduce drasticamente gli spazi di intervento di terzi davanti alla Corte costituzionale.
Riassumendo. I cittadini non possono accedere direttamente alla Corte costituzionale. I cittadini, anche se parti del giudizio a quo, non formulano le “domande” poste alla Corte costituzionale. I cittadini, se non sono parti del giudizio a quo, non possono – di regola – partecipare alla dialettica processuale che si svolge davanti alla Corte costituzionale.

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