892.- CHIARIMENTI SULLA SENTENZA N.275 DEL 2016. PAREGGIO DI BILANCIO, DIRITTI FONDAMENTALI E VINCOLO ESTERNO “A CASCATA”.

unnamed-1e a non voler essere troppo pessimisti sul futuro, “qualche volta – non sempre però- l’eccezione forma una regola secondaria più estesa…”:

I. Una breve precisazione preliminare.
Potete immaginare quante persone, via mail e sui social, mi segnalano il notorio passaggio della recente sentenza n.275 del 2016 della Corte costituzionale (in neretto i passaggi che “dimensionano” effettivamente quanto deciso dalla Corte):
“11. Non può nemmeno essere condiviso l’argomento secondo cui, ove la disposizione impugnata non contenesse il limite delle somme iscritte in bilancio, la norma violerebbe l’art. 81 Cost. per carenza di copertura finanziaria. A parte il fatto che, una volta normativamente identificato, il nucleo invalicabile di garanzie minime per rendere effettivo il diritto allo studio e all’educazione degli alunni disabili non può essere finanziariamente condizionato in termini assoluti e generali, è di tutta evidenza che la pretesa violazione dell’art. 81 Cost. è frutto di una visione non corretta del concetto di equilibrio del bilancio, sia con riguardo alla Regione che alla Provincia cofinanziatrice. È la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione”.
II. Rinvio alla lettura integrale della motivazione, che è ricca di ulteriori e interessanti spunti costruttivi, con riguardo al tema del difficile equilibrismo tra “austerità fiscale” (presuntamente, secondo i titoli accattivanti posti alle leggi recettive dell’euro-austerità…volta alla “crescita!!) e tutela effettiva di diritti costituzionalmente sanciti.
Ma, per una migliore comprensione, vi segnalo questo altro passaggio (il punto 13), meno “invasivo” e più preservativo di una futura (e crescente) discrezionalità valutativa della Corte, tanto da giustificare la menzione di un precedente che risale, infatti, al 2016:
13.− Nel caso in esame, il rapporto di causalità tra allocazione di bilancio e pregiudizio per la fruizione di diritti incomprimibili avviene attraverso la combinazione tra la norma impugnata e la genericità della posta finanziaria del bilancio di previsione, nella quale convivono in modo indifferenziato diverse tipologie di oneri, la cui copertura è rimessa al mero arbitrio del compilatore del bilancio e delle autorizzazioni in corso d’anno. In buona sostanza si ripete, sotto il profilo sostanziale, lo schema finanziario già censurato da questa Corte, secondo cui, in sede di redazione e gestione del bilancio, vengono determinate, anche attraverso i semplici dati numerici contenuti nelle leggi di bilancio e nei relativi allegati, scelte allocative di risorse «suscettibili di sindacato in quanto rientranti “nella tavola complessiva dei valori costituzionali, la cui commisurazione reciproca e la cui ragionevole valutazione sono lasciate al prudente apprezzamento di questa Corte (sentenza n. 260 del 1990)”» (sentenza n. 10 del 2016).
III. Ma ci pare opportuno anche richiamare il precedente punto 7, che, nella sostanza, già delimita il senso del punto 11, “incanalando” la effettiva portata delle successive statuizioni:
7.− Si deve ritenere che l’indeterminata insufficienza del finanziamento condizioni, ed abbia già condizionato, l’effettiva esecuzione del servizio di assistenza e trasporto come conformato dal legislatore regionale, violando in tal modo il precetto contenuto nell’art. 38, terzo e quarto comma, Cost.
Tale effettività non può che derivare dalla certezza delle disponibilità finanziarie per il soddisfacimento del medesimo diritto, nel quadro dei compositi rapporti amministrativi e finanziari degli enti territoriali coinvolti. Difatti l’affidamento generato dalla previsione del contributo regionale condiziona la misura della disponibilità finanziaria della Provincia e degli altri enti coinvolti nell’assolvimento del servizio in questione.
Non può neppure essere condivisa in tale contesto la difesa formulata dalla Regione secondo cui ogni diritto, anche quelli incomprimibili della fattispecie in esame, debbano essere sempre e comunque assoggettati ad un vaglio di sostenibilità nel quadro complessivo delle risorse disponibili. Innanzitutto, la sostenibilità non può essere verificata all’interno di risorse promiscuamente stanziate attraverso complessivi riferimenti numerici. Se ciò può essere consentito in relazione a spese correnti di natura facoltativa, diverso è il caso di servizi che influiscono direttamente sulla condizione giuridica del disabile aspirante alla frequenza e al sostegno nella scuola.
In secondo luogo, è proprio la legge di cui fa parte la norma impugnata a conformare in concreto le situazioni soggettive oggetto di assistenza (senza poi farne conseguire il necessario finanziamento per effetto del richiamato inciso riduttivo).
Questa Corte ha già avuto modo di affermare che «in attuazione dell’art. 38, terzo comma, Cost., il diritto all’istruzione dei disabili e l’integrazione scolastica degli stessi sono previsti, in particolare, dalla legge 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge-quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate)», la quale «attribuisce al disabile il diritto soggettivo all’educazione ed all’istruzione a partire dalla scuola materna fino all’università»; e che «la partecipazione del disabile “al processo educativo con insegnanti e compagni normodotati costituisce […] un rilevante fattore di socializzazione e può contribuire in modo decisivo a stimolare le potenzialità dello svantaggiato (sentenza n. 215 del 1987)”» (sentenza n. 80 del 2010).
IV. Il tema, ci auguriamo, dovrebbe essere ulteriormente approfondito da Francesco Maimone, quando naturalmente ne avrà modo.
Perciò, per adesso, mi limito a uno schema generale di inquadramento della questione.

In sintesi, quella che risulta compiuta dalla Corte al p.11, in un passaggio “confutativo” (di “accertamento” negativo di una eccezione ostativa all’accoglimento della prospettata illegittimità costituzionale), è una disapplicazione “invertita” del diritto UE – per quanto assimilabile al Fiscal Compact- che, come sappiamo, e come ben sa la Corte, è la fonte alla base dell’art.81 Cost, nuova formulazione.
In pratica, cioè, si dà una certa lettura costituzionalmente orientata onde non ritenere operante, nel caso concreto, un altro principio costituzionale (appunto il “pareggio di bilancio”) che, diversamente inteso, legittimerebbe la norma esaminata dalla Corte (quantomeno sul piano della limitabilità della copertura finanziaria, sia pure determinatata e quantificata).
Da notare, poi, che il ragionamento di cui al p.11, è logicamente assorbito, cioè anticipatamente già reso non più rilevante ai fini del decidere, dal precedente rilievo del citato punto 7, (ribadito al punto 13): e questo, proprio in quanto si ritiene che l’illegittimità risieda anzitutto, e autonomamente, nella “incertezza” e nella “indeterminatezza” del finanziamento (al trasporto scolastico per i disabili, aventi diritto all’accesso alla scuola con servizi didattici pianificati di sostegno), in quanto la legge censurata non ne precisa l’ammontare (un qualunque ammontare, attenzione) all’interno della “promiscua” “posta finanziaria del bilancio di previsione”.

IV.1. E dunque, la questione affrontata nel p.11, quella della incomprimibilità di taluni diritti costituzionali a fronte del principio del “pareggio di bilancio”, oltre che mero argomento concorrente, ma non decisivo, cioè ad adjuvandum di un distinto e preliminare profilo di illegittimità, appare quasi un obiter dictum. Ed infatti la struttura logica della decisione fa sì che, a parte l’effetto di reiezione della generica, e già assorbita (dal punto 7), “eccezione” difensiva della Regione, la questione affrontata al punto 11 in sè considerata, non conduca ad uno specifico e stringente effetto conformativo, per il legislatore regionale, derivante in modo univoco dal giudicato costituzionale: l’adeguamento alla sentenza della Corte, in buona sostanza, dovrebbe limitarsi a precisare l’ammontare dello stanziamento senza confondersi con altre possibile destinazioni di spesa e, in modo del tutto generico, a tenere conto del fatto che il diritto in questione non possa essere compresso oltre un certo limite (imprecisato dalla Corte e, peraltro, difficilmente precisabile, dato che si tratta di un rimborso, rispetto a cui il normale criterio prudenziale risulta essere quello di attenersi alla spesa richiesta “a consuntivo” negli anni precedenti, magari adeguata alla variazione dei prezzi di volta in volta rilevata).
Un effetto conformativo di tal genere, comunque, avrebbe avuto stabile efficacia di tutela solo imponendolo al legislatore statale che, rispetto alle competenze di cura degli interessi sociali sul territorio, è il motore primo che innesca il meccanismo che investe regioni e comuni; e lo è in base ai vincoli dei trattati UE, culminanti nel “nuovo” art.81 Cost.

IV.2. In particolare, la decisione non affronta e non risolve il problema logico pregiudiziale che è inscindibilmente legato alla ratio ed alla giustificazione della norma censurata (che, appunto, non è certo casuale e frutto di una “malvagia” scelta politica della Regione Abruzzo).
Vale a dire, il problema della “guerra” tra poveri ovvero del conflitto tra diversi diritti costituzionalmente fondati che deriverebbe dal mero garantirne uno, quale incomprimibile, all’interno di un finanziamento che, complessivamente e promiscuamente, è comunque non solo limitato ma progressivamente tagliato in omaggio al principio del pareggio di bilancio.
Questo si esprime, ormai da anni (e, prima ancora, nell’ottica della riduzione del deficit al 3%, cioè da decenni) in decisioni finanziarie statali di bilancio adottate per adeguarvisi, e, nello specifico, notoriamente, mediante la riduzione dei trasferimenti da parte dello Stato alle regioni, tutt’al più da compensare con aumenti della imposizione “locale” nel quadro del c.d. “patto di stabilità interno”.
Ma questi meccanismi sono da sempre attuati, per vincolo c.d. “esterno”, nel quadro della generale riduzione del fabbisogno statale verso il pareggio stesso, “voluto dall’Europa” e, dichiaratamente (da parte delle fonti europee), al fine prioritario di mantenere la nostra adesione alla moneta unica, e quindi al di fuori di qualsiasi (comprovato) vantaggio ponderabile con i costi sociali che emergono nelle sempre più numerose fattispecie all’esame della stessa Corte costituzionale.

IV.3. La Corte, garantendo il pieno e non solo parziale rimborso (nel caso) delle spese sostenute per il trasporto scolastico dei disabili, ha tuttavia, in forza dell’inesorabile meccanismo dei saldi di bilancio, vincolati dal patto di stabilità interna, necessariamente inciso sulla (altrettanto “piena”) erogabilità di altri servizi sociali finanziati in tutto o in parte, dalla regione, mediante lo stigmatizzato “indistinto” stanziamento: magari avrà determinato che una madre lavoratrice non avesse più posto nell’asilo nido per il bambino (venendone soppressa la stessa struttura); o che un anziano indigente e affetto da malattia cronica non potesse più vedersi assicurata l’assistenza domiciliare.
Non porsi il problema generale di come il pareggio di bilancio incida, in stretta connessione con la questione devoluta alla Corte, sui complessivi livelli di diritti tutti egualmente tutelati dalla Costituzione, porta a comprimerne, o a sopprimerne uno in luogo di un altro, generando un inammissibile conflitto tra posizioni tutelate.
Un conflitto che, secondo un prudente apprezzamento della realtà notoria, non può essere risolto scindendo una realtà sociale composta da elementi interdipendenti; tale realtà viene, nel suo complesso, sacrificata illimitatamente, in una progressione di manovre finanziarie di riduzione, portate avanti pressocché annualmente, dall’applicazione del pareggio di bilancio e dalla graduale (o anche talora drastica) situazione di de-finanziamento che esso comporta.
La sua logica, propria dell’applicazione fattane agli enti territoriali, è infatti quella di una prioritaria allocazione delle risorse al risanamento del debito pregresso e dei suoi oneri finanziari.

IV.4. Non si tratta dunque di tutelare un “pochino” (meno) tutte queste posizioni costituzionalmente tutelate, comunque comprimendole tutte contemporaneamente, ma di un generale e inscindibile piano di “caduta” (in accelerazione), dovuto alla crisi economica indotta dalla euro-austerità fiscale, con la disoccupazione (effettiva) record che essa determina e, dunque, con l’oggettivo e notorio (e drammatico) ampliarsi della sfera dei cittadini aventi diritto alle prestazioni costituzionalmente garantite, cioè tutelandi (secondo la Costituzione).
Il punto di caduta della legittima comprimibilità di tali diritti dei soggetti socialmente deboli è infatti già ben superato.
La Corte, per parte sua, non sa, e, forse, ancora non pensa di indicarlo univocamente in via astratta e generale, come la Costituzione imporrebbe, in virtù della natura incondizionata delle sue previsioni.
Dovrebbe essere notorio, infatti, che, di fronte alla massa della povertà dilagante, anche solo il mantenimento dei precedenti livelli di spesa assistenziale si rivela inadeguato e drammaticamente insufficiente.
E tutto ciò, grazie all’applicazione del pareggio di bilancio (e prima ancora del limite del 3% al fabbisogno dello Stato, anche a costo di una sua funzione prociclica), pur quando formalmente “mediata” dalla flessibilità, del tutto simbolica, offerta dalla Commissione UE!
Si è arrivati ormai in una situazione di scelte dolorose obbligate, per cui o si effettua il trasporto scolastico dei disabili o si hanno decenti e sufficienti asili nidi o un adeguato numero di assistenti sociali (o analoghi operatori) per gli anziani.
E via dicendo…

IV.5. E la Corte avrebbe ben potuto porsi il problema, molto reale e necessariamente implicito nella questione ad essa devoluta, di questi effetti (inevitabili e programmatici) del pareggio di bilancio sulla interdipendente erogazione pubblica delle prestazioni corrispondenti ai più delicati diritti fondamentali costituzionalmente tutelati.
Questi “effetti”, poi, si compongono, a monte, in un obiettivo dichiarato di deflazione competitiva a imposizione europea, che, oggettivamente (cioè per notorio “scientifico-economico” cfr; qui, pp.II-IV)), determina quella disoccupazione strutturale senza precedenti in Italia che è alla base del dilagare della povertà secondo i dati divulgati dall’Istat (e in continuo peggioramento).
E’ proprio il pareggio di bilancio, in particolare nella versione imposta agli enti territoriali, erogatori di servizi sociali, la causa del dover scegliere tra esso stesso e la tutela dei diritti fondamentali “sociali” della persona umana.

V. Ma, al di là degli aspetti appena evidenziati, proprio perchè posta entro tale meccanismo assimilabile ad una “disapplicazione invertita”, da ritenere atipico nel diritto costituzionale nazionale, e che, soprattutto, lascia formalmente in vita la norma “implicitamente”, disapplicata (cioè l’art.81 Cost.), il punto 11 ha limitate conseguenze operative:
a) il suo effetto è circoscritto a tale caso che, oltretutto, è quello di un diritto fondamentale alquanto atipico, perché nasce (dobbiamo ragionevolmente ritenere, già nella stessa sistemtica della Costituzione) da un’ibridazione di due diversi diritti (art.32, “diritto di tutti alla salute garantito dallo Stato” e 34 Cost., “diritto di tutti alla pubblica istruzione”), posti logicamente “a monte” e più precisi, cioè più pertinenti, per quanto riguarda la materia dell’accesso all’istruzione scolastica, del parametro effettivamente utilizzato.

a1) Infatti, testualmente, la Corte, esamina la questione con riferimento all’art.38: e precisamente, c’è da aggiungere, al suo comma 3 (“gli inabili e i minorati hanno diritto all’educazione e all’avviamento professionale”), saltando a piè pari la coordinata previsione del comma 4, di rilevanza non trascurabile nella materia, dato che configurava un sistema di “organi e istituti predisposti…dallo Stato”, ben diverso dalla soluzione di integrazione coi “normodotati” fatta propria dalla Corte nelle sue varie pronunce in questa materia (e non è infatti a priori stabilibile, se non scendendo in considerazioni medico-scientifiche “di merito”, che il sistema in origine prescelto dalla Costituzione, al comma 4, fosse meno tutorio delle posizioni soggettive considerate, tenendo conto dell’aggiornabilità dei metodi educativi e didattici sviluppabili presso istituti specializzati: ma anche questi, ove sopravvivano, sono infatti sottoposti a crescenti tagli).
Il contenuto specifico del diritto tutelato, in effetti, ha una sua versione tutta giurisprudenziale, che conferma, nel suo chiaro riferimento ad una ritenuta “miglior” soluzione di terapeutica consistente nella “socializzazione”, il prevalente legame con l’art.32 nella sua relazione con l’art.34 Cost.
a.2.) Su tale parametro espresso (art.38, co.3), dunque, si incentra il vero e proprio thema decidendi rimesso alla Corte, anche in relazione all’art. 24 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità.
Ergo, la specialità intrinseca di tale diritto e del suo contenuto “costruttivista” ed evolutivo, delimita in partenza la portata della decisione, giustificato anche dal non dover contraddire il precedente della Corte, sulla stessa questione, n.80 del 2010 (e quando comunque i limiti dell’austerità, e del tetto al deficit derivante dal trattato di Maastricht, erano già più che sufficienti a limitare questo, MA anche tutti gl altri diritti fondamentali costituzionali);

b) infatti, l’assistenza ai disabili, come regime generale, continua e continuerà tranquillamente ad essere tagliata (a livello di fondo nazionale SSN e dei singoli bilanci dei comuni): cioè si fa una lotta ben delimitata su quello che è una sorta di “manifesto” (la scolarizzazione assistita nell’ambito del sistema scolastico “ordinario”), nascente da un “certo” contenuto del diritto che risulta a la page nel clima “culturale” UE, che si ritiene o si “scopre” costituzionalizzato, in via particolare e scissa dalla considerazione di ogni altro diritto sociale di prestazione, e lo si difende in quanto tale, pur non avendo, eccezionalmente, il consueto “costo zero” (v. qui, voce “diritti cosmetici”);

c) è evidente che se si fosse voluta tutelare l’affermazione (invece volutamente circoscritta e meramente disapplicativa) della prevalenza dei diritti fondamentali “costituzionali” tout-court su ogni altra fonte, alla Corte avrebbero dovuto porsi il problema del contrasto dell’art.81, quantomeno, con gli artt.1-11 (in particolare quest’ultimo) e con gli altri diritti “di prestazione”, propri della persona (art.2 Cost.) e connessi al perseguimento della eguaglianza sostanziale, (art.3, comma 2, Cost.), ancor più esplicitamente previsti dalla Costituzione.
c1) E ciò, secondo un rilievo di illegittimità costituzionale “interna” alla Carta fondamentale (qui, p.2), sollevabile ex officio, in relazione alla gerarchia tra le norme costituzionali originarie, “fondamentali” e non revisionabili, e le successive norme costituzionali da mera “revisione”, portando poi l’esame sulla legge di esecuzione e ratifica del fiscal compact, ai sensi degli artt. 11 (10) e 139 Cost: come in effetti avvenuto nel caso della sentenza della Corte n.238 del 2014.

V.1. Ma di tutto questo non v’è traccia; e nemmeno si profila all’orizzonte. Almeno per ora (che pure è un momento quasi “finale”).
Peraltro, come abbiamo visto nell’immagine di apertura del post, talora l’eccezione, invece che limitarsi a confermare la regola, può dar luogo ad una regola “secondaria” più estesa…Se vogliamo essere ottimisti.
D’altra parte, ad esempio, – se la Corte intendesse seguire fino in fondo la apertura “speciale” fatta in questo caso concreto -, il parlamento ben potrebbe, con molta attualità, sollevare conflitto di attribuzione versus diktat bancari BCE, in quanto applicati, con osservanza pedissequa, mediante atti del governo e della BdI, a tutela del risparmio ed ai sensi dell’art.47 Cost.: e “se non ora quando”?
A Italia rasa al suolo dal bombardamento tedesco?

Non facciamoci troppe illusioni…

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Un pensiero su “892.- CHIARIMENTI SULLA SENTENZA N.275 DEL 2016. PAREGGIO DI BILANCIO, DIRITTI FONDAMENTALI E VINCOLO ESTERNO “A CASCATA”.

  1. Segnalo e rammento che già quattro anni fa avevo segnalato questi esiti inevitabili della Legge Fornero (neppure del jobs act):
    http://orizzonte48.blogspot.it/2013/01/lart18-e-all-that-jazz-la-colpa-e-dei.html
    Articolo che ha dato luogo ad un apposito capitolo di “Euro e/o democrazia costituzionale”.
    Ma per gli opportuni approfondimenti su tale leading case, ci penserà Sofia: la chiave sta nel mancato rilievo della incostituzionalità della norma, sulla base di UNA LETTURA €URO-DISTORSIVA dell’art.41 Cost. (cioè, poi, il tema de “La Costituzione nella palude”).

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