819.-I tempi del legislatore e l’esempio fuorviante della legge Fornero

Domenica 20 novembre Matteo Salvini, segretario della Lega Nord, è stato ospite su Rai3 a Che tempo che fa. Parlando del referendum costituzionale del 4 dicembre e dei motivi per cui voterà No, ha risposto ad alcuni degli argomenti utilizzati del governo e dai sostenitori del Sì: cioè che l’attuale sistema parlamentare è un ostacolo al buon governo del paese per la difficoltà di fare leggi e i tempi lunghi dei vari passaggi legislativi, mentre quello nuovo risolverebbe questi problemi.

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L’esempio fuorviante della legge Fornero
Matteo Salvini:  “Voto sì cosi le leggi si fanno più in fretta”, 5 anni fa L.Fornero votata in soli 17 giorni.

Per dimostrare che anche con l’attuale sistema i provvedimenti possono essere approvati rapidamente, Salvini negli ultimi giorni ha fatto spesso l’esempio della legge Fornero, che nel 2013 venne approvata in meno di venti giorni dal Parlamento. L’esempio che ha scelto è però fuorviante: in quel caso il Parlamento non si trovò a “fare una legge” ma solo a convertire in legge un decreto legge. Questi sono atti normativi deliberati dal Consiglio dei ministri in casi di “necessità e urgenza”, emanati dal presidente della Repubblica, immediatamente pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale e che il Parlamento deve approvare entro 60 giorni dalla loro presentazione e potendo utilizzare a questo scopo procedure semplificate. I decreti legge sono pensati per situazioni di urgenza – quando per risolvere questioni importanti i tempi di discussione e approvazione di una legge in Parlamento potrebbero creare problemi – ma negli ultimi anni sono spesso stati usati dai governi per “mettere fretta” al Parlamento, come spesso viene anche fatto con le “questioni di fiducia”. Sono diventati insomma una rozza e criticata soluzione al problema dei tempi lunghi del Parlamento, non la prova che quei tempi lunghi non esistano.
Se l’esempio della legge Fornero per dimostrare la velocità del Parlamento è sbagliato, la questione dell’efficienza del Parlamento italiano è comunque uno degli argomenti più discussi in questa campagna referendaria, e non uno dei più facili da capire.
Quante leggi fa il Parlamento italiano?
L’Ufficio studi del Senato ha calcolato il numero delle leggi approvate nel corso della XVI legislatura, in carica dall’aprile 2008 al marzo 2013 (quarto governo Berlusconi e governo Monti): 391 in tutto.
Delle 391 leggi approvate dal Parlamento italiano, 301 sono state approvate senza passaggi multipli tra Camera e Senato, le cosiddette “navette”, dunque con due sole letture complessive, una per ciascuna camera; 90 leggi invece sono state approvate con navette. Dei disegni di legge approvati senza navette, 131 sono stati di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali e 82 di conversione di decreti legge. Dei 90 disegni di legge definitivamente approvati con navette, 24 sono stati di conversione di decreti legge. Le navette sono state di diversi tipi: hanno richiesto più di quattro letture 3 disegni di legge, hanno richiesto quattro letture 12 disegni di legge, sono servite tre letture per 75 disegni di legge (51 erano disegni di legge ordinari, 24 erano disegni di conversione di decreti-legge).
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Nell’attuale legislatura (la XVII), al 31 ottobre 2016 risultano approvati 540 atti normativi: 266 leggi con una media mensile di 6,11, cioè più di una alla settimana; 166 decreti legislativi con una media mensile di 3,82; 83 decreti legge (media mensile di 1,91). Il governo è il proponente dell’81,20 per cento delle 266 leggi approvate. Quelle di iniziativa parlamentare rappresentano il 17,67 per cento.

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E gli altri?
I dati sui confronti con la produzione legislativa di altri Parlamenti vanno presi con cautela perché spesso si ha a che fare con forme di governo molto diverse fra loro. Possono comunque dare qualche indicazione e mostrano come la quantità di produzione legislativa del Parlamento italiano sia in linea con quella di altri paesi e, in qualche caso, anche superiore.
Secondo i dati raccolti dal politologo Gianfranco Pasquino durante la legislatura che in Francia è andata dal 2007 al 2012 (sotto la presidenza di Nicholas Sarkozy) il Parlamento ha approvato 507 leggi. I dati sulla Germania dicono che nelle legislature 2005-2009 e 2009-2013 sono state approvate rispettivamente 616 e 563 leggi. Dal 2010 al 2015 il Regno Unito è stato governato da una coalizione fra Conservatori e Liberaldemocratici e la produzione legislativa è stata pari a 205. Infine, gli Stati Uniti dove l’iniziativa legislativa è affidata al Congresso, con la possibilità che il presidente possa mettere il veto: durante la prima presidenza Obama (2008-2012) la produzione legislativa è stata pari a 669. In Italia, 391 tra il 2008 e il 2013, 905 tra il 1996 e il 2001, 686 tra il 2001 e il 2006.
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I tempi

Calcolare i tempi medi di approvazione non è semplice e, soprattutto, la tempistica non dà conto dei motivi per cui alcune leggi impiegano più o meno tempo. Insomma: i dati sui tempi vanno presi con cautela tenendo presente che, di fronte a una chiara volontà politica e solide maggioranze parlamentari, anche l’attuale sistema bicamerale ha approvato leggi in tempi rapidi.
Nella XVI legislatura, secondo i calcoli del costituzionalista Michele Ainis, i ddl governativi hanno impiegato in media 116 giorni per essere approvati, i decreti sono stati convertiti in 38 e quelli collegati alla manovra finanziaria in 26. Sul sito Openpolis si trovano invece dati più recenti: quelli sui tempi che sono serviti per approvare una legge nell’ultima legislatura, calcolati sulle 243 proposte che al settembre del 2016 hanno completato il loro iter. L’approvazione ha richiesto in media 237 giorni, circa 8 mesi. Pasquino ha calcolato che nei Parlamenti di Francia, Germania e Regno Unito l’approvazione di una legge richieda in media circa 12 mesi e 9 negli Stati Uniti.
Un altro dato utile è quello sulle medie mensili delle leggi approvate in Italia: come risulta dal grafico già citato sono state approvate almeno 6 leggi ordinarie al mese, di media. Le più veloci nell’approvazione sono quelle di iniziativa governativa: le 195 leggi approvate in Italia al settembre 2016 sono diventate definitive in media in 172 giorni, le proposte di iniziativa parlamentare hanno invece avuto tempi molto superiori.

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Tempi leggi
La legge più veloce ha impiegato 13 giorni per completare l’iter, quella più lenta 1.216. La prima è stata proposta dal governo e aveva a che fare con un trattato dell’Unione Europea, la seconda era di iniziativa parlamentare e aveva a che fare con la partecipazione alle missioni internazionali. Nel parlare di tempi conta dunque sia chi propone l’iniziativa, sia l’argomento. E questo in tutte le legislature: nel 2012 la legge proposta dall’Italia dei Valori contro la corruzione, poi assorbita nella legge Severino, passò attraverso tre ministri della Giustizia e venne approvata definitivamente dopo 1.456 giorni. Il riconoscimento dei figli naturali proposto da Rosy Bindi impiegò 1.259 giorni.
Su Openpolis si trova anche un grafico con i tempi degli atti più importanti del governo Renzi che hanno completato l’iter: tre hanno avuto una discussione particolarmente lunga, il cosiddetto Jobs Act (244 giorni), la riforma della Rai (246 giorni) e l’Italicum (779 giorni). Gli altri hanno impiegato meno di due mesi, ma erano dei decreti.

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Va precisato che la nuova Costituzione prevede diversi procedimenti legislativi. I principali: quello bicamerale identico a quello vigente, ma che non riguarderà più tutte le leggi; un procedimento legislativo “partecipato” in cui alla Camera spetterà l’ultima parola ma sul quale il Senato potrà chiedere di intervenire (il Senato avrà 10 giorni di tempo per chiedere di riesaminare il testo, 30 giorni per proporre le modifiche su cui la Camera dovrà tornare per l’approvazione definitiva e per cui non è previsto però un termine temporale); un procedimento su cui la Camera avrà l’ultima parola con un intervento però necessario del Senato; un procedimento che attribuisce al Senato la possibilità di chiedere a maggioranza assoluta alla Camera di procedere all’esame di un disegno di legge: in questo caso la Camera deve pronunciarsi entro sei mesi.

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